中國(guó)的城市還能騰出多少空間？

40多年來(lái)，不論從什么角度看，中國(guó)的發(fā)展都堪稱(chēng)奇跡。2020年底，中國(guó)經(jīng)濟(jì)規(guī)模超過(guò)美國(guó)的70%，后疫情時(shí)代，中美差距會(huì)加速縮小。
大國(guó)經(jīng)濟(jì)規(guī)模排序和相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)版圖的改變，無(wú)可避免地會(huì)引起利益相關(guān)者的種種不適、疑慮乃至驚恐。近年來(lái)，中美關(guān)系的困難局面就是在這種背景下出現(xiàn)的。
然而，忽略人均和結(jié)構(gòu)水平的總量規(guī)模易于使人產(chǎn)生幻覺(jué)、誤解或誤判。更何況，中國(guó)還要解決好自身由中等收入階段跨越到高收入階段特有的問(wèn)題。
中國(guó)的位置究竟在哪里？全球發(fā)展的出路又在哪里？

1、挑戰(zhàn)
經(jīng)過(guò)40多年的努力，不論從什么角度看，中國(guó)的發(fā)展都堪稱(chēng)奇跡，已經(jīng)接近高收入國(guó)家的門(mén)檻。另外，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也經(jīng)歷著關(guān)鍵性轉(zhuǎn)型。從表面上看，增長(zhǎng)速度由高速轉(zhuǎn)向中速，背后則是增長(zhǎng)動(dòng)能、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和制度規(guī)則的全方位轉(zhuǎn)換。
在國(guó)際上，一些經(jīng)濟(jì)體在大體相同的增長(zhǎng)節(jié)點(diǎn)上，經(jīng)受了增長(zhǎng)動(dòng)力下降、收入和財(cái)產(chǎn)分配差距拉大、資源環(huán)境壓力加大、社會(huì)共識(shí)減少乃至撕裂等沖擊，增長(zhǎng)減緩、停滯或后退，陷入被稱(chēng)為中等收入陷阱的困境。事實(shí)上，這些挑戰(zhàn)在中國(guó)或多或少都出現(xiàn)了。
中國(guó)在這個(gè)階段發(fā)展的特殊性在于，作為一個(gè)超大型經(jīng)濟(jì)體，如果中國(guó)能夠成功進(jìn)入高收入國(guó)家行列，全球高收入人口總數(shù)將會(huì)擴(kuò)大一倍。如果發(fā)展正常，今后5~10年，按現(xiàn)價(jià)美元計(jì)算的中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量規(guī)模超過(guò)美國(guó)將是大概率事件。
大國(guó)經(jīng)濟(jì)規(guī)模排序和相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)版圖的改變，無(wú)可避免地會(huì)引起利益相關(guān)者的種種不適、疑慮乃至驚恐。近年來(lái)，中美關(guān)系的困難局面就是在這種背景下出現(xiàn)的。
忽略人均和結(jié)構(gòu)水平的總量規(guī)模易于使人產(chǎn)生幻覺(jué)、誤解或誤判。即使中國(guó)的經(jīng)濟(jì)總量規(guī)模超過(guò)美國(guó)，人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）水平也只大概相當(dāng)于美國(guó)的1/4。盡管中國(guó)創(chuàng)新能力增強(qiáng)，但與發(fā)達(dá)國(guó)家在科技、高水平教育、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等領(lǐng)域的差距依然不小，有些可能還會(huì)延續(xù)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間。
歷史上的大國(guó)爭(zhēng)霸曾帶來(lái)嚴(yán)重沖突，有的演變?yōu)閼?zhàn)爭(zhēng)。但與幾十年或一二百年前相比，當(dāng)今世界結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了很大變化。一方面，全球化的大幅推進(jìn)已經(jīng)使包括大國(guó)在內(nèi)的國(guó)家間利益連接空前密切，脫鉤往往是損人又害己，相互均無(wú)好處。
另一方面，核武器使大國(guó)的正面沖突不可能有贏家，實(shí)際上畫(huà)出了大國(guó)沖突的底線。傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)全球性問(wèn)題清單不斷加長(zhǎng)，一個(gè)超級(jí)大國(guó)已經(jīng)無(wú)力主宰或主導(dǎo)全球事務(wù)，更不可能公正有效地提供全球公共產(chǎn)品。此前，特朗普政府的不斷“退群”與此直接有關(guān)。
即使中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量規(guī)模超過(guò)美國(guó)，中國(guó)也不會(huì)、不能、更無(wú)必要成為另一個(gè)美國(guó)。出路在于形成一個(gè)各國(guó)普遍參與且高效的全球治理結(jié)構(gòu)，這樣的治理結(jié)構(gòu)的形成和運(yùn)轉(zhuǎn)，包括G20成員國(guó)在內(nèi)的大國(guó)，特別是中、美、歐等主要經(jīng)濟(jì)體，負(fù)有特殊的責(zé)任。
然而，這種看起來(lái)比較理想的格局并不容易形成，有些勢(shì)力借助全球化進(jìn)程中的結(jié)構(gòu)性矛盾背道而馳，人類(lèi)社會(huì)或許將不得不為此付出大的代價(jià)。中國(guó)的國(guó)際影響力日趨增加，但似乎很難再回到過(guò)去幾十年相對(duì)寬松和緩的國(guó)際發(fā)展環(huán)境。

2、突圍
在這種背景下，中國(guó)將面臨雙重挑戰(zhàn)，一方面要解決好由中等收入階段跨越到高收入階段特有的問(wèn)題，另一方面要在“百年未有之大變局”中找到自身合適的位置。
“十四五”時(shí)期的改革開(kāi)放發(fā)展，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是要從這些挑戰(zhàn)的壓力下突圍，踏上高收入階段的臺(tái)階。
中國(guó)經(jīng)濟(jì)首先受到新冠肺炎疫情沖擊，由于應(yīng)對(duì)得當(dāng)，率先開(kāi)始恢復(fù)，并成為當(dāng)年唯一實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)正增長(zhǎng)的主要經(jīng)濟(jì)體。隨著經(jīng)濟(jì)恢復(fù)到正常增長(zhǎng)軌道，宏觀政策也要相應(yīng)回歸正常狀態(tài)。
中國(guó)與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的重要區(qū)別是，還有相當(dāng)大的結(jié)構(gòu)性潛能驅(qū)動(dòng)增長(zhǎng)，而非主要依賴(lài)于宏觀刺激政策。在房地產(chǎn)、基建、出口等高速增長(zhǎng)期結(jié)構(gòu)性潛能逐步消退后，“十四五”期間要著力發(fā)掘與中速增長(zhǎng)期相配套的結(jié)構(gòu)性潛能。
這里我們提出一個(gè)“1+3+2”結(jié)構(gòu)性潛能框架。
“1”指以都市圈、城市群發(fā)展為龍頭，通過(guò)更高的集聚效應(yīng)為下一步中國(guó)的中速高質(zhì)量發(fā)展打開(kāi)空間，今后5~10年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)百分之七八十的新增長(zhǎng)動(dòng)能將處在這個(gè)范圍之內(nèi)。
“3”指實(shí)體經(jīng)濟(jì)方面，補(bǔ)上我國(guó)經(jīng)濟(jì)循環(huán)過(guò)程中新的三大短板：
一是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)效率不高，主要是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域仍然不同程度存在著行政性壟斷，競(jìng)爭(zhēng)不足。補(bǔ)這個(gè)短板將有利于全社會(huì)降成本。
二是中等收入群體規(guī)模不大，今后10~15年時(shí)間，中等收入群體應(yīng)力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)倍增，由4億人增加到8億~9億人。補(bǔ)這個(gè)短板將有利于擴(kuò)大需求特別是消費(fèi)需求，同時(shí)擴(kuò)大人力資本。
三是基礎(chǔ)研發(fā)能力不強(qiáng)，這是我們內(nèi)循環(huán)中的“卡脖子”環(huán)節(jié)，補(bǔ)上這個(gè)短板才能有效應(yīng)對(duì)外部“卡脖子”問(wèn)題，為建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家打牢基礎(chǔ)。
“2”指數(shù)字經(jīng)濟(jì)和綠色發(fā)展，這是全球性的且中國(guó)具備一定優(yōu)勢(shì)的新增長(zhǎng)潛能。簡(jiǎn)單地說(shuō)，“1+3+2”結(jié)構(gòu)性潛能就是一個(gè)龍頭引領(lǐng)、補(bǔ)足三大短板、兩個(gè)翅膀賦能。

3、收縮
在以上結(jié)構(gòu)性潛能框架中，都市圈、城市群的發(fā)展尤為重要。
近幾年城市化進(jìn)程的突出特點(diǎn)是人口特別是年輕人口向一線城市、幾大經(jīng)濟(jì)圈和內(nèi)地若干中心城市集聚，包括農(nóng)村人口進(jìn)城，更多地則是其他城市人口轉(zhuǎn)向中心城市。農(nóng)村結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)和城市結(jié)構(gòu)都在經(jīng)歷著未曾有過(guò)的歷史性變遷。有關(guān)研究顯示，數(shù)萬(wàn)個(gè)村莊正在消失，上百個(gè)城市人口減少，農(nóng)村和小城市正處在收縮狀態(tài)。
集聚效應(yīng)加強(qiáng)、生產(chǎn)率提升，是城市化進(jìn)程的一幅畫(huà)面，另一幅畫(huà)面則是已有的大型、超大型城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)性矛盾加劇，甚至到了不可持續(xù)的地步。
如房?jī)r(jià)飆升，一些城市的房?jī)r(jià)進(jìn)入全球高房?jī)r(jià)排行榜的前列；制造業(yè)和部分服務(wù)業(yè)由于成本壓力不得不從城市核心區(qū)退出，面臨著既要降低成本又不能遠(yuǎn)離供應(yīng)鏈網(wǎng)絡(luò)的兩難選擇；城市人口老齡化問(wèn)題嚴(yán)峻，很多人想到郊區(qū)找一個(gè)面積大一點(diǎn)、成本低一點(diǎn)、環(huán)境好一點(diǎn)的生活居所，但難以如愿；隨著城市核心區(qū)人口密度增加，除了高房?jī)r(jià)外，擁堵、污染、生活環(huán)境惡化等城市負(fù)外部性因素增加，居民的實(shí)際生活質(zhì)量感受與收入和消費(fèi)水平的提高并不對(duì)應(yīng)。
更重要的是，中國(guó)的城市化率還有大約20個(gè)百分點(diǎn)的上升空間。如果上述結(jié)構(gòu)性矛盾無(wú)法解決或有效緩解，集聚效率最高的大型、超大型城市，對(duì)于將要進(jìn)城的農(nóng)村人口和其他城市人口，已經(jīng)騰不出多少空間了。事實(shí)上，近些年來(lái)這樣的空間正在被壓縮。
顯然，我們正面臨著持續(xù)推進(jìn)城市化進(jìn)程、提高全社會(huì)資源配置效率與既有城市結(jié)構(gòu)性矛盾之間的沖突。在這種沖突的夾縫中，加快建設(shè)都市圈、城市群是一個(gè)必然選項(xiàng)，準(zhǔn)確地說(shuō)，是一個(gè)逼出來(lái)的、不得不采取的選項(xiàng)。
概而言之，都市圈發(fā)展通過(guò)疏解核心城市的結(jié)構(gòu)性矛盾擴(kuò)展城市化空間，小分散、大集中，實(shí)現(xiàn)大城市、超大城市的轉(zhuǎn)型升級(jí)。都市圈的發(fā)展，重點(diǎn)是“圈”的發(fā)展，通過(guò)“圈”與核心城區(qū)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和再平衡，提升城市發(fā)展的空間、質(zhì)量、效率和可持續(xù)性。
具體說(shuō)，有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，特別是制造業(yè)在降成本的基礎(chǔ)上提高專(zhuān)業(yè)化水平；有利于人口結(jié)構(gòu)調(diào)整，大幅度改善居住環(huán)境和生活品質(zhì)；有利于職住平衡，減緩擁堵、污染和通勤壓力問(wèn)題；有利于進(jìn)城農(nóng)民工和其他外來(lái)人口改進(jìn)居住條件，獲取應(yīng)有的基本公共服務(wù)；有利于擴(kuò)大投資和消費(fèi)需求，提高已有產(chǎn)能利用率，形成重要的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)能；有利于帶動(dòng)創(chuàng)新和綠色發(fā)展，促進(jìn)生產(chǎn)生活轉(zhuǎn)向高質(zhì)量、可持續(xù)、有韌性的新發(fā)展方式。

4、試錯(cuò)
回到現(xiàn)實(shí)，都市圈建設(shè)面臨不少思想觀念、體制機(jī)制和政策方面的阻力與約束，這就是下一步深化改革要解決的問(wèn)題。
加快大城市城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)村土地制度改革，重點(diǎn)是農(nóng)村集體建設(shè)用地與國(guó)有土地同價(jià)同權(quán)、同等入市，同時(shí)創(chuàng)造條件推動(dòng)宅基地向集體組織外部流轉(zhuǎn)。
農(nóng)地入市、宅基地流轉(zhuǎn)獲取的收入，應(yīng)優(yōu)先用于完善相應(yīng)地區(qū)農(nóng)村人口的社保體系，使他們與城里人一樣，生活不再依賴(lài)于土地，而是由更為有效和穩(wěn)定的社會(huì)安全網(wǎng)托底，這同時(shí)也提高了土地利用效率、增加了農(nóng)民的收入。
以強(qiáng)有力的制度政策防范以權(quán)謀私的腐敗行為，增強(qiáng)透明度和社會(huì)監(jiān)督。
推動(dòng)農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)的改革轉(zhuǎn)型，集體經(jīng)濟(jì)組織管理和行政管理職能適當(dāng)分開(kāi)。
改革、創(chuàng)新、完善國(guó)土空間和城市規(guī)劃的形成機(jī)制，市場(chǎng)在這個(gè)領(lǐng)域也要發(fā)揮決定性作用，依據(jù)人口流動(dòng)的市場(chǎng)信號(hào)適時(shí)調(diào)整規(guī)劃、配置公共服務(wù)資源。
創(chuàng)新都市圈建設(shè)的體制機(jī)制，立足于調(diào)動(dòng)市場(chǎng)力量，同時(shí)以正確方式發(fā)揮政府作用。
以上幾方面的改革都很重要，但都不容易，有的是長(zhǎng)期以來(lái)未能啃下的硬骨頭。深化改革的機(jī)制也很重要，應(yīng)堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)、基層試驗(yàn)。
頂層設(shè)計(jì)，主要是指方向、畫(huà)底線。
所謂指方向，應(yīng)當(dāng)是明確改革要有利于推動(dòng)城市化進(jìn)程，有利于提高全要素生產(chǎn)率，有利于滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。
所謂畫(huà)底線，是指堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線。
在此前提下，應(yīng)當(dāng)給地方、基層、企業(yè)和個(gè)人更大的自主選擇的空間，允許、鼓勵(lì)、保護(hù)擔(dān)當(dāng)精神和創(chuàng)新精神，因?yàn)榫烤故裁礃拥淖龇ㄟm合國(guó)情、省情、市情，事先并不清楚，需要通過(guò)大量試錯(cuò)糾錯(cuò)才能找到對(duì)的辦法。這是中國(guó)改革開(kāi)放中被事實(shí)證明行之有效、應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持的一條基本經(jīng)驗(yàn)。