摘要：脫貧攻堅與鄉村振興戰略是新時代中國“三農”工作的兩大重要戰略部署,具有理念相通性和階段遞進性,提高二者的政策匹配度和實踐融合度,直接關系到脫貧攻堅的質量和鄉村振興的實效。推進脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接,應以促進包括脫貧人口在內的全體農村居民的生計改善和全面發展為根本導向,聚焦扶貧產業可持續發展、易地扶貧搬遷社區治理現代化、扶貧資產管理和高效利用、綠色減貧長效機制構建等重點領域,加快政策深化調整、工作體系轉變、資源配置方式轉型,提升脫貧效果可持續性,促進減貧治理長效化,實現鄉村內生性發展,加快推進農業農村現代化。
關鍵詞：脫貧攻堅; 鄉村振興戰略; 有機銜接; 減貧治理;
一、引言
貧困是一種與人類社會發展進程相伴相生的現象，至今依然困擾著許多發展中國家。中國長期致力于緩解和消除貧困，積極探索中國特色的減貧道路，用40多年時間，成功讓農村7億多貧困人口擺脫了貧困，創造了人類減貧史上的奇跡，為世界減貧貢獻了中國方案。特別是黨的十八大以來，黨中央全面打響脫貧攻堅戰，力度之大、精度之高、影響之深，前所未有。2012～2019年，全國農村貧困人口累計減少9348萬人，貧困發生率從10.2%下降至0.6%，累計下降9.6個百分點1。到2020年，中國即將實現現行標準下農村貧困人口脫貧，但消除絕對貧困現象，并不意味著貧困在中國的歷史終結。全面建成小康社會后，相對貧困問題仍將長期存在，并將伴隨社會主義現代化建設整個過程。脫貧攻堅與鄉村振興戰略作為新時代“三農”工作的兩大戰略部署，二者在戰略上相互融合，任務上遞進互補，改善農村社會民生的基本要義一以貫之。在脫貧攻堅即將全面收官、鄉村振興戰略全面推進這樣一個重要的交匯期，加快推進脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接，促進減貧治理與推進農業農村現代化深度融合，對鞏固脫貧攻堅成果、確保如期全面建成小康社會、順利開啟社會主義現代化國家新征程具有重要意義。
習近平總書記高度重視“三農”工作，對脫貧攻堅和實施鄉村振興戰略做出了一系列重要論述，明確提出要把脫貧攻堅同實施鄉村振興戰略有機結合起來，并指出2020年全面建成小康社會之后，“現在針對絕對貧困的脫貧攻堅舉措要逐步調整為針對相對貧困的日常性幫扶措施，并納入鄉村振興戰略架構下統籌安排”。這為推進脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接指明了方向，提供了根本遵循。黨的十九屆四中全會審議通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，從實現國家治理現代化角度，提出實施鄉村振興戰略，完善農業農村優先發展和保障國家糧食安全的制度政策，健全城鄉融合發展體制機制；堅決打贏脫貧攻堅戰，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制。這些改革任務和政策主張，需要納入脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接的體系下進行系統謀劃。
學術界圍繞貧困治理這一重大現實課題開展了大量富有成效的研究，形成了諸多理論成果。已有研究認為，中國脫貧攻堅這一壯闊歷史實踐背后，是一系列制度創新、組織創新和模式集成的結果，是社會主義制度集中力量辦大事優勢的集中體現（汪三貴、馮紫曦，2019）。學術界的一個普遍共識是，在全面完成脫貧攻堅任務以后，中國的貧困問題并不會由此終結，相對貧困問題將長期存在。由于貧困性質、成因、形態等發生變化，需要推進現有減貧政策的平穩轉型和持續創新，重塑減貧政策體系（葉興慶、殷浩棟，2019）。中國的減貧戰略將由集中性減貧治理戰略向常規性減貧治理轉型，由收入貧困治理向多維貧困治理轉變（魏后凱，2018；黃征學等，2019），由重點解決農村貧困轉向城鄉減貧融合推進轉變，由重點解決國內貧困向國內減貧與國際減貧合作相結合方向轉變（張琦，2016）。關于推進脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接這一主題，學者們大多從二者的邏輯關系出發，認為脫貧攻堅與鄉村振興戰略存在以內容共融、作用互構和主體一致為表征的融合關系（豆書龍、葉敬忠，2019；汪三貴、馮紫曦，2019；劉奇，2019），推進脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接，當前面臨針對性與整體性、特惠性與普惠性、福利性與效率性等挑戰（郭曉鳴、高杰，2019），需要進行規劃、政策、監管、工作四項統籌（高強，2019），在產業發展、生態環境、社會治理、公共服務等方面進行銜接。已有研究所做的有益探索，為推進脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接提供了很好的研究基礎，但對二者有機銜接的目標導向、重點領域和具體實現路徑等方面的研究還不夠系統，尚有進一步深化空間。《中共中央國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》（即2020年中央“一號文件”）提出，抓緊研究制定脫貧攻堅與實施鄉村振興戰略有機銜接的意見。本文將立足脫貧攻堅戰即將全面收官這一重要時代背景，圍繞推進脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接的目標導向、重點領域和任務舉措展開深入研究，以期為相關政策制定提供參考。
二、脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接的目標導向
在馬克思主義看來，人的發展不僅是社會發展的內在要求，也是社會發展的最終體現（李明，2019）。習近平新時代中國特色社會主義思想在傳承馬克思主義核心取向的基礎上闡釋了人民至上的改革發展觀，強調“檢驗我們一切工作的成效，最終都要看人民是否真正得到了實惠，人民生活是否真正得到了改善，人民權益是否真正得到了保障。”推進脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接，基本前提是確保剩余551萬貧困人口如期脫貧，根本導向是促進包括脫貧人口在內的全體農村居民生計改善和全面發展。
（一）構建防止返貧長效機制，實現高質量穩定脫貧
人的需求具有多樣性和發展性特點，已脫貧人口的需求會隨著生存境況改善而不斷變化和拓展。推進脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接，已脫貧人口是必須瞄準的關鍵對象之一。確保已脫貧人口不返貧，其多元化需要得到有效滿足，并且能夠在參與鄉村振興戰略中實現更加全面的發展，是二大戰略實現有機銜接的重要標志。從這個意義上來說，推進脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接至少包括兩重內涵：
一是有效防止返貧，鞏固脫貧攻堅成果。目前，中國還有不少脫貧人口仍處于臨界線邊緣，盡管脫貧攻堅解決了短期收入問題，但文化等結構性因素的影響并未消除，發展內生動力沒有完全形成，防止返貧和新增貧困人口仍有較大壓力。到2019年底，全國已經脫貧的貧困人口中，有200萬人存在返貧風險，邊緣人口中還有300萬存在致貧風險，處于“搖擺”狀態，可能因災、因病、因產業、因市場返貧2。推進脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接，保持扶持政策的穩定接續，加強對返貧人口和新增貧困人口的政策支持，構建防止返貧長效機制，是兩大戰略銜接的基本要求。
二是健全社會支持網絡，提高已脫貧人口可行能力。自然界有一種共生效應，即當一株植物單獨生長時,顯得矮小、單調,而與眾多植物一起生長時,則根深葉茂、生機盎然。脫貧攻堅以消除絕對貧困為目的，重點是實現“兩不愁三保障”，更多關注收入和安全保障。實現脫貧后，這部分群體在收入增長、文化服務、社會參與等多方面會有更多需求，只有依靠鄉村振興戰略接續，推動從點上特惠性、外源性扶持轉向區域面上普惠性、常態化支持，依靠產業、生態、文化、治理等多重構建，培植已脫貧人口持續發展的“土壤”，有效滿足已脫貧人口多樣化發展需求，在融合發展中形成共生關系，將過去作為特殊個體的已脫貧人口融入普通群體，才能從根本上減少返貧，促使其徹底擺脫貧困走向富裕。
（二）促進減貧工作體系平穩轉型，實現可持續減貧
精準脫貧無疑是中國減貧事業最為波瀾壯闊的篇章，但這顯然不是減貧治理工作的全部。2020年全面消除絕對貧困后，相對貧困會成為新時代貧困問題的基本表現形態，減貧工作重點將轉向解決更為隱蔽的相對貧困問題，這會貫穿社會主義現代化建設全過程。與絕對貧困截然相反，改革開放以來，中國相對貧困趨勢不斷上升，且上升幅度較大。如果用收入中位數的50%作為貧困線，全國、農村和城鎮相對貧困率從1978年的8.94%、10.90%和0%，分別上升到2017年的21.24%、42.77%和5.99%（汪晨等，2020）。與絕對貧困由于資源占有導致的“絕對剝奪”相比，相對貧困主要體現為財富、機會上的不平等造成的“相對剝奪”。緩解相對貧困，不能簡單延續精準脫貧的策略和工作體系，需要有新的制度體系。
促進相對貧困群體，特別是剛剛脫貧但自身能力依然脆弱的群體以及原有脫貧攻堅政策沒有覆蓋到的貧困邊緣戶，從生計改善到生活富裕再到全面發展，需要充分吸收脫貧攻堅探索出的經驗模式，推動減貧戰略和工作體系平穩轉型，形成緩解相對貧困的政策體系和工作機制，解決好基本保障問題；同時，更需要通過實施鄉村振興戰略,加強體制機制創新,強化全方位制度供給，破除造成相對貧困的制度性障礙，解決好發展不平衡不充分問題，形成減貧長效機制，才能實現可持續減貧。由此可見，推動脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接，在緩解相對貧困問題上具有一致性和遞進性。
（三）創新和豐富鄉村制度供給，實現農村居民全面發展
中國鄉村正在經歷一次整體結構性變遷和功能價值重塑過程，更好滿足農村居民日益增長的美好生活需要，需要強化鄉村振興戰略的實施。然而，數億農民通過鄉村振興實現現代化，這在世界上沒有先例，也沒有現成經驗模式，需要不斷加以探索。從改革開放40多年的經驗看，通過局部試點先行，形成經驗模式后提煉總結，上升為國家政策和法規全面推廣，已經成為改革發展的重要方法論。這種局部創新示范效應，帶動了整體制度變遷。在脫貧攻堅不斷深入推進的過程中，圍繞城鄉建設用地增減掛鉤、土地利用、涉農資金統籌整合、扶貧小額信貸等方面，中國進行了諸多制度和政策創新，而這些政策不少涉及當前深化農業農村改革的前沿領域。通過脫貧攻堅創新“試點”，再將其中經過實踐檢驗比較有效的政策進一步提煉深化，可以用于完善鄉村振興政策體系和制度框架，為推動農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展提供更有力的制度保障。此外，脫貧攻堅中形成的責任體系、動員體系、考核評估體系等制度體系中，成熟有效的部分也可在鄉村振興工作中創新運用，從而惠及全體農村居民。
三、脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接的若干難點
脫貧攻堅與鄉村振興戰略在目標周期、作用對象、實施方式等方面存在一定差異，推進二者有機銜接，涉及組織動員機制、資源配置方式等調整轉型，目前存在一些兩難困境。
（一）社會動員機制：從“超常規”向常態化轉型
社會動員機制是國家治理體系和治理能力建設的重要組成部分。不論是脫貧攻堅，還是鄉村振興戰略，都離不開一套能夠有效調動社會資源和整合社會力量的動員機制。推進脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接，一定程度上是兩種動員機制的銜接匹配。脫貧攻堅成效的取得，很大程度上在于發揮了社會主義制度集中力量辦大事的優勢，形成了一種“超常規”社會動員機制。聚焦貧困村、貧困戶，持續加大東西部扶貧協作力度，廣泛并高效動員起第一書記、駐村工作隊、幫扶責任人以及企業、社會組織等全黨全國全社會力量合力攻堅。與之不同，實施鄉村振興戰略的動員機制更具內生性、常態化特征，以集體行動能力為基礎。
然而，中國農村公共事務治理中集體行動能力下降已經是一個普遍現象。隨著農村社會經濟結構深刻轉型，城鄉人口持續流動和農民群體不斷分化，村莊生產生活共同體的概念逐步淡化，不少基層政府組織服務動員能力弱化，村集體管理和服務能力不足，組織農民的難度不斷加大。在脫貧攻堅階段，可以通過政府“超常規”方式組織動員各方資源，集體行動能力不足的問題暴露不充分，但實施鄉村振興戰略具有長期性和復雜性，村級組織集體行動能力下降，不僅不足以支撐后脫貧時代防范貧困人口返貧和緩解相對貧困，也難以有效動員足夠的資源推進鄉村振興戰略任務的完成。特別是，精準幫扶政策的實施導致一些地區貧困戶與非貧困戶之間產生隔閡、原有社區內部的利益平衡被打破、互助共濟的傳統受到沖擊等情況，造成鄉村內部集體動員、集體行動能力有所削弱（郭曉鳴、高杰，2019）。推進脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接，需要充分利用脫貧攻堅積累的組織經驗和人才資源，以強化黨組織功能為抓手，以人力資本開發為切入點，重構農村基層社會動員機制，增強集體行動能力。
（二）減貧治理機制：實現特惠性與普惠性兼容
緩解相對貧困是推進脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接的重要內容。脫貧攻堅任務完成后，中國減貧工作重點將轉向相對貧困治理，加強緩解相對貧困問題的系統性政策設計無疑變得十分必要。其中，針對貧困邊緣戶的政策設計應該是優先項。在相對貧困群體中，不少農戶生產生活水平與建檔立卡貧困戶相差不多，但由于家庭人均純收入略高于當年度貧困線標準而未被納入貧困戶，這部分群體能否得到系統性支持，對后脫貧時代減貧工作至關重要。
2019年中央“中央一號”文件提出，要研究解決收入水平略高于建檔立卡貧困戶的群體缺乏政策支持等新問題。事實上，在脫貧攻堅進程中，一些地方已經關注到貧困邊緣戶問題，并給予了相應的幫扶措施，比如就業扶持、人員培訓等，但不論政策力度還是系統性，與貧困邊緣戶的需求都存在很大差距，從而帶來諸多矛盾糾紛。脫貧攻堅戰全面收官后，隨著相關扶持政策退出，改變和提升貧困邊緣戶的生計與發展狀況，客觀上需要一些特惠性政策支持。但是，鄉村振興政策取向具有普惠性，如果政策功能邊界不清晰，可能造成新的“懸崖效應”；如果缺乏系統的支持政策，一些貧困邊緣戶又難以避免滑入貧困，不僅影響脫貧攻堅成果，也影響鄉村振興質量。
推進脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接，不能將特惠性政策一下全部取消，應該明確政策作用對象和退出機制，轉變支持方式，減少直接發錢發物式支持，更多采取生產獎補、勞務補助、技能培訓、就業支持等方式，激發相對貧困人群特別是貧困邊緣戶的內生動力，實現特惠性政策與普惠性政策兼容。
（三）投入保障機制：促進持續性與均衡性兼顧
近年來，圍繞精準扶貧、精準脫貧，形成了政府專項扶貧資金、相關涉農資金、社會幫扶資金等多元化投入格局，不僅投入規模大，而且增速快。其中，僅中央財政2012～2019年間累計投入專項扶貧資金就達5473億元3。脫貧攻堅任務能夠持續有效推進，與堅實的投入保障機制不無關系。完成脫貧攻堅任務后，基礎設施、住房改善、產業發展等方面的后續資金投入壓力會有所下降，但要保障脫貧項目的持續運行并發揮長效作用，依然需要不少資金投入。但是，脫貧攻堅投入機制很難復制應用到鄉村振興領域，“錢從哪里來”的問題從鄉村振興戰略實施起就一直十分突出。據農業農村部測算，要實現鄉村振興戰略五年規劃目標，2018年到2022年中央財政至少要投資7萬億元。
盡管近年來中國公共財政對“三農”的投入持續加大，但與實現鄉村振興戰略目標任務的要求相比還存在很大缺口。特別是在當前宏觀經濟增速下行、地方債務普遍較重的背景下，能夠籌措和撬動的資金更加有限，而“三農”領域需要補上的短板又太多，有限的資金投入在已脫貧村、已脫貧人口持續減貧和廣大鄉村地區發展之間進行平衡的挑戰加大。推進脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接，兼顧好減貧投入的持續性和鄉村投入的均衡性，需要更多依靠提高財政資金使用效率、引導金融資本和社會資本投入等途徑。
四、脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接的若干重點領域
打好脫貧攻堅戰是實施鄉村振興戰略的優先任務。推進脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接，重點應聚焦于脫貧攻堅“五個一批”中的遞進性任務，提升脫貧效果可持續性、促進減貧治理長效化、推動鄉村內生性發展。
（一）產業可持續發展：從產業扶貧到產業振興
產業扶貧是實現貧困人口穩定脫貧的根本之策，在脫貧攻堅“五個一批”中涉及面最廣、帶動人口最多。據農業農村部調查顯示，截至2019年9月，全國92%的貧困戶已經參與到帶動作用明顯的特色優勢產業發展之中，已脫貧人口中主要通過產業幫扶實現脫貧的占到67%4。然而，當全面脫貧任務完成后，隨著原有產業扶貧政策措施逐步退出，實現產業穩定發展和效益提升可能面臨不小挑戰。從實踐來看，不少地方產業扶貧形成了一個普遍模式，即以行政化力量將貧困戶與現代農業進行銜接，以強力型干預來保障貧困戶參與產業鏈利益分配，短平快的產業項目居多，同質化現象嚴重，部分地方甚至出現“代種、代養、代銷”現象。
然而，產業發展終究是一個“慢變量”，產業扶貧效果在后脫貧時代的持續性，需要以行政力量退出后市場化收益的實現來檢視。也就是說，盡管產業扶貧將貧困戶引入了產業鏈循環，但并不意味這些產業能夠穩定發展、已脫貧人口能夠繼續通過產業發展增收致富。扶貧產業的可持續性，取決于產業發展質量的提升。為此，需要加強資源要素保障、創新利益聯結模式、強化社會化服務支持等，提高扶貧產業發展質量和效益，推動短期性、外援式的產業扶貧轉向長效性、內生型的產業振興。具體而言，一是推進產業鏈“補鏈”。圍繞種養殖環節，加強本地化加工、倉儲等配套能力建設，積極發展扶貧農產品精深加工，建設區域性農產品產地批發市場和線上交易平臺，打造產加銷密切銜接的產業鏈。二是加強品牌建設。著力推進農業標準化生產，壯大扶貧特色產業規模，健全產品質量安全追溯體系，加強農產品地理標志管理和農業品牌保護，推動扶貧產業走品牌化之路。三是健全全產業鏈服務體系。以農業生產性服務、生產托管服務、產銷服務等為重點，健全社會化服務體系，為已脫貧戶提供全產業鏈服務，依托社會化服務提升扶貧產業規模和質量。四是加強產業化聯合體建設。采取貸款貼息、貸款擔保、以獎代補等方式，支持龍頭企業、合作組織、已脫貧戶等建立緊密型產業化聯合體，增強抗御市場風險能力。
（二）生態價值轉化：從生態補償到綠色減貧
中國貧困地區與生態脆弱區高度重合，絕大多數貧困人口和大多數貧困地區分布在生態環境脆弱、敏感和重點保護的地區，生態補償是貧困地區跳出“貧困—環境退化—再貧困”陷阱的重要方式。在脫貧攻堅“五個一批”中，生態補償脫貧是不可或缺的重要組成部分。所謂生態補償脫貧，是指生態受益地區向生態價值提供地區給予資金、項目等補償,拓寬貧困人口收入來源渠道，并最終擺脫貧困。多年來的實踐表明，現金補償、崗位補償等生態補償方式，客觀上對提高貧困人口收入產生了積極效果。但是，由于受生態補償資金籌集、“輸血式”補償方式、區域人居環境有限改善等因素影響，生態補償脫貧效果的可持續性仍面臨一定挑戰。
如果沒有減貧方式的轉換和途徑的拓展，僅僅依靠生態補償減貧，很難實現讓已脫貧人口“生活富裕”的目標，部分已脫貧人口甚至可能陷入“補償—脫貧—返貧—補償”的循環怪圈。推進脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接，需要依托生態補償脫貧奠定的良好基礎，在鄉村振興戰略“生態宜居”目標框架下，推動生態補償減貧向綠色減貧轉型，積極探索生態配額交易、生態補償、生態轉移支付、生態產品開發等多種生態產品價值實現方式，引導已脫貧人口實現綠色轉產轉業，從而構建起“生態環境建設―擺脫貧困―生態系統功能提升―走向富裕”的良性循環（肖文海、邵慧琳，2018）。
（三）治理現代化：從搬遷安置到有效治理
易地扶貧搬遷是脫貧攻堅的重中之重，也是難中之難。到2020年，全國要實現1000萬建檔立卡貧困人口的搬遷安置。易地扶貧搬遷本質上是對貧困人口生計空間的再造，包含自然、生態、經濟、政治、社會等多個層面。完成搬遷建設任務實現了“搬得出”目標，但“穩得住”、“能致富”涉及產業發展、社區治理、文化融合、生態建設等多個方面，易地扶貧搬遷后續支持能否產生實效，很大程度上取決于搬遷新社區治理機制的構建。從國內外移民實踐看，生存技能缺乏、文化以及身份認同缺失等，往往導致回遷，甚至引發新的矛盾形成群體性事件。加強易地扶貧搬遷安置社區治理，既是做好后續扶持工作的重點，也是鄉村治理體系建設的重要內容。
在經濟治理方面，對于易地扶貧搬遷形成的新社區，成員構成比較復雜，需要維護搬遷群眾原有的土地承包經營權、集體收益分配權等合法權益，加強原有集體資產權益的有效盤活或有償退出，并構建起新的集體經濟關系，增加農民財產性收入，筑牢社區治理物質基礎；在堅持“一戶一宅”、占新騰舊、發新銷舊的前提下，根據安置住房土地性質和取得方式、安置方式的差異，有序推進安置住房不動產權登記。
在社會治理方面，新居民身份的異質性增強，陌生的鄰里關系、失去或遠離自己賴以生存的土地、高額的生活成本、對新社區程度不同的疏離感、共同體意識缺失等，可能帶來諸多矛盾（吳新葉、牛晨光，2018），需要通過社會關系重構，加快實現社區融入，使搬遷群眾在社區里“住得安心”。應充分發揮黨組織在安置社區治理中的引領作用，加強基層組織建設，健全社區自治性組織，引導居民通過協商來表達利益訴求、化解利益矛盾、增進社會共識。同時，加強綜合服務設施建設，構建便捷的生活圈、完善的服務圈，通過購買服務、直接資助、以獎代補、公益創投等方式，支持社會組織參與社區公共事務和公益事業，提高生活便利化水平。此外，推進社區公共文化空間建設，健全搬遷安置點文化服務體系，有效滿足搬遷群眾基本文化需求，促進人際和諧、增強凝聚力。
（四）資產高效利用：從資產收益扶貧到農民持續增收
通過各級各類財政資金、社會扶貧資金等集中投入，脫貧攻堅進程中形成了相當規模的扶貧資產，包括經營性資產、公益性資產和到戶類資產。其中，經營性資產主要是具有經營性質的產業就業類固定資產，包括開展資產收益扶貧中形成的權益性資產等；公益性扶貧資產主要是公益性基礎設施、公共服務類固定資產。完成脫貧攻堅任務后，確保扶貧資產不流失，實現資產保值增值，是實施鄉村振興戰略必須銜接解決的重要任務。有效管理和運營扶貧資產，不僅在脫貧攻堅期內能讓貧困人口通過資產收益脫貧，而且在鄉村振興戰略全面實施過程中會成為農民的有效增收渠道。
加強扶貧資產的管理和運營，首先需要通過確權做到產權明晰，厘清相關主體之間的利益關系。產權明晰是一項資產能夠資本化的前提，任何資產只有包含完整確定的權利，才能通過流轉實現其資產價值和收益（黃韜，2008）。為此，應建立扶貧資產管理臺賬，全面摸清脫貧攻堅以來形成的扶貧資產情況，根據扶貧資金歸屬確權到不同主體。其中，到戶類資產原則上歸屬農戶，各級組織實施的單獨到村項目形成的資產納入村集體管理，產權歸屬村集體。
然而，確權只是資產盤活利用的基礎，實現保值增值以及收益合理分配才是關鍵。應將扶貧資產納入農村集體產權交易平臺，加強資產規范化管理和公平交易。其中，對歸屬村集體的扶貧資產，應加快提升村集體經營管理能力，創新資產利用形式，通過村集體自營、承包、租賃等方式經營或投入到合作社、企業等經營，提高資產利用效率。同時，健全資產收益分配機制，以有利于鞏固脫貧成果為原則，合理分配經營性扶貧資產產生的收益。
五、脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接的關鍵舉措
進入2020年，脫貧攻堅即將取得決定性勝利，鄉村振興的制度框架和政策體系正在形成，推進脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接，具有現實緊迫性和深遠意義。應以促進人的全面發展為根本導向，以可持續減貧和高質量振興鄉村為主線，推動政策深化調整、工作體系轉型等，加快實現脫貧攻堅與鄉村振興的有機銜接。
（一）分類推進政策轉型與接續
按照“修正、轉型、強化”的思路，分類推進脫貧攻堅與鄉村振興在政策層面的有機銜接。所謂“修正”，即化解脫貧攻堅相關政策執行偏差造成的負外部性。如，政策“懸崖效應”引發的農戶之間的隔閡，甚至對農村社區組織動員機制的沖擊；貧困人口福利依賴引發的誠信缺失、道德失范等；應急式、非常態化行政干預對市場配置資源的侵蝕和影響，等等。這些負外部性需要通過政策設計來消除和化解，盡可能減少對鄉村振興戰略實施的干擾。所謂“轉型”，即推動減貧政策轉型。相對貧困本質上與增長無關，主要由不均等尤其是收入底層人群的貧富差距來決定（汪晨等，2020）。因此，不可能僅僅延續脫貧攻堅的減貧策略來達到有效緩解相對貧困的結果，減貧政策調整轉型十分必要。脫貧攻堅為解決相對貧困問題積累了物質、人才等基礎，部分經過實踐證明有效的政策要加快定型，并納入解決相對貧困的長效機制建設；同時，通過鄉村振興戰略統籌安排，加強解決相對貧困問題的制度供給，促進集中式減貧治理向常規性減貧治理轉變。所謂“強化”，是指脫貧攻堅中圍繞土地利用、資金投入、金融服務等進行的政策創新，比較成熟的應盡快上升為國家政策或法規，運用到鄉村振興領域；部分一時看不準、條件不成熟的政策或舉措，可以通過試點試驗的方式繼續探索。
（二）強化社會動員機制銜接
為完成脫貧攻堅任務所采取的“超常規”動員機制，需要適應減貧主要任務的變化和鄉村振興戰略的新要求進行調整。完成脫貧攻堅任務后，為確保脫貧不返貧，鞏固提升脫貧質量，可以設置“漸退期”，駐村工作隊、包村責任制等在2020年之后適當延續一段時間，避免“斷崖式”退出，同時探索將東西部合作從扶貧協作拓展至鄉村振興其他領域。為創新性推動鄉村振興戰略的各項任務，需要構建起常態化的社會動員機制，這包括幾個方面：一是提高基層黨組織的組織力。加強和改善黨的領導是脫貧攻堅有效推進的根本保證。有效組織動員社會資源推進鄉村振興戰略，需要提升基層黨組織的組織力和行動力。應圍繞提高黨領導農村工作的能力和水平，加強軟弱渙散村黨組織整頓，選優配強村黨組織書記，健全村黨組織領導下的議事決策機制、監督機制。二是提高村干部帶動能力。有效動員村民建設鄉村，離不開村干部的“頭雁”作用。可以以推進村干部隊伍職業化管理為突破口，提高村干部綜合素質。探索建立村干部報酬有保障、工作有考核、退出有標準的職業化管理制度，推行村干部職業化待遇，加大從優秀村干部中選拔鄉鎮領導干部、考錄鄉鎮機關公務員、招聘鄉鎮事業編制人員力度，吸引優秀人才充實村干部隊伍。三是增強多元化組織合力。除村民自治組織外，農村集體經濟組織、農民合作組織、婦聯等經濟和社會組織在鄉村經濟、社會治理、民生服務等方面發揮著重要作用。應通過深化鄉村基層管理體制改革、加強政策支持、完善相關法律法規等，優化各類組織發展環境，發揮其在組織動員農民方面的積極作用。
（三）統籌人力資源開發利用
不論是脫貧攻堅還是鄉村振興戰略，人才都極為關鍵。在脫貧攻堅階段，駐村工作隊、包村干部、第一書記等發揮了“領頭羊”角色，并培養了一批“走不了”的人才隊伍，同時一些城市人才因扶貧下鄉并長期留在農村創業發展，為鄉村振興積累了寶貴的人才資源。推進脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接，應加強這些人才資源的統籌利用。脫貧攻堅收官期，加強駐村干部和村干部工作力量整合銜接，健全聯合學習、聯合會議、聯合辦公制度，發揮好駐村干部的傳幫帶作用。完成脫貧攻堅任務后，支持村集體與駐村工作隊員、包村干部等建立長期聯系機制，鼓勵村集體通過聘用、技術和項目合作等多種方式，吸納其參與村集體經濟發展和村莊事務管理。同時，對脫貧攻堅中農村涌現出的致富帶頭人、創新創業人才、專業技能人才等，應加大政策、資金和項目支持，完善人才評價激勵機制，繼續發揮好這部分群體在鞏固脫貧攻堅成果、推進鄉村振興戰略實施中的作用。此外，完善人才入鄉激勵機制，落實創業者社會保險補貼、創業帶動就業崗位補貼、創業場租補貼等扶持政策，建立融資、融智、融商一體化的創業服務中心，搭建鄉村創新創業平臺，鼓勵各類人才到鄉村創新創業，為鄉村振興戰略實施提供人才支撐。
（四）整合推動重大項目建設
重大項目是脫貧攻堅和實施鄉村振興戰略的重要支撐，發揮著牽引帶動作用。由于缺乏科學謀劃，部分地區扶貧領域投資存在一哄而上、盲目投資、重復建設的問題，導致脫貧攻堅與鄉村振興領域的項目配套性不強，需要加強重大項目的系統梳理，對交叉重復、性質相同、用途相近的重大投資項目進行有效整合。脫貧攻堅任務完成后，一些需要延續和進一步提檔升級的基礎設施、生態保護、產業發展、民生保障等重點項目，需統籌納入鄉村振興戰略實施方案或年度計劃中，強化接續支持，實現鄉村振興與脫貧攻堅一本規劃、一張藍圖。對已經建成的重點扶貧項目，健全長效管護機制，落實后續管護責任，提高建成項目使用率。此外，可以借鑒脫貧攻堅中形成的比較成熟的項目建設和考核評價機制，建立健全農業投資項目計劃、執行和監督相互制衡的運行機制，不斷提高農業農村投資效能。
