在我寫這篇文章的時候，時間已經快到年底了，各預算單位年底突擊花錢的事情又多起來了。此類問題年年重復出現，但是年年也解決不了。簡單說是因為上級要考核機關和事業單位預算執行率，有時還要排名。此外，上級為了統一資金調配，要將年底單位賬上的預算資金余額返還國庫。因此，下級單位每年從11月份開始，就會出現突擊花錢的現象。
從表面上看，問題出在下級預算單位，但從本質上看，問題的根源還是出在上級預算制度的設計。
一、下級預算單位為什么要年底突擊花錢？
原因主要有兩個：第一，我們絕大多數下級單位使用預算資金都是很節約的，因為預算撥付下來的經費很不容易，下級單位財務都會精打細算。每年到了11月份，還有兩個月本年年度預算項目就應該結束了，如果賬上還剩余不少錢，特別當預算執行比例達不到70%時，這就成了問題。從一方面說，應該肯定下級預算單位的領導是非常節約的；但是從另一方面說，這也說明該單位領導的預算執行力比較差。當上級將下屬單位預算執行率排名公布出來后，不達標預算單位的領導就會感到臉上無光。為了保證預算執行率達標，下級單位領導會催促財務突擊花錢，爭取達標，不至于排名墊底。
第二，按照上級有關規定，預算單位賬上剩余資金年底將調回國庫，由國家財政統一調配使用。如果事情到此就算告一段落，下級單位領導們還是可以接受的。但是本年度調回國庫的余款數額，將會影響到來年預算下撥資金的數額。這樣問題就嚴重了。因為上級在審批來年預算時，看到去年預算都花不完，來年就不會給那么多錢了。為了保證來年預算額度不減，或者還希望增加的話，下級單位就必須有一個很高的預算執行率，為此，不惜采用年底突擊花錢的方式，也要把賬上的錢盡量都花出去，這樣才好跟上級申請來年較多的預算額度。
二、為什么下級單位賬上會有花不完的錢？
原因很復雜，我主要歸納為以下六個：
第一，錢省著花的結果。按照建立節約型機關的原則使用預算，就要節約每一分錢。能不花的錢不花，一分錢掰兩半花。節約之后，必然會節省下來一些預算款項。年年有余是好事，也符合我國歷史傳統文化。假如某個單位領導“不會過日子”，花錢大手大腳，如果時間還沒有到年底，常規預算經費都花光了，剩下幾個月的日常運行拿什么來保障？例如，水電費拿什么來交？遇到緊急情況需要用錢時，又到哪里去找錢？政府機關和公共事業單位不允許向商業銀行借款，因此如果單位賬上沒有錢，不交水費電費的話，水務局和供電局可以停水停電，那么這個單位就得關門。
第二，預算下撥也需要一定時間。每年報預算的時間，是在本年度的11月份前后。常規預算實際撥付到單位賬上通常是在來年的第一季度，專項預算到賬時間一般情況下會更晚。因為國家的預算草案要經過全國人大批準，人大每年3月初開會，人大會結束時就是3月中旬了。具體預算分配計劃再經過財政部到其他主管部門，如教育部，就是從財政部到教育部，教育部財政司再下撥到高校，專項預算到高校財務處賬上的時間，差不多就是4-5月份，有時還要更晚。因為如果遇到計劃調整，專項預算下撥的時間就會等到調整之后，才能下撥到高校賬上。高校夏天放暑假，如果預算下撥晚了，趕上放暑假，執行的時間可能還會再晚一些時間。可見下級單位執行預算的時間是十分緊張的。但是在教育部預算執行情況考核時，高校領導們不敢抱怨，唯恐上級領導批評“連花錢都不會嗎？”
第三，集中采購招標也需要一定時間。按照預算規定，購買辦公用品款項達到一定數額時，就需要通過集中采購招標程序辦理。履行招標程序需要時間，短則十幾天，長則幾個月不等。上級在考核預算執行情況時，通常也不考慮履行招標程序需要的時間，好像預算單位花錢也像個人在網上購物那樣方便。評標專家隊伍人數是有限的，專家們的工作時間也是有限的。然而，各單位預算招標的項目越來越多，招標工作也越來越繁重，招標單位多了，需要排隊，排隊也需要時間。招標排隊的單位越多，招標項目越多，需要時間也越長。但是預算執行時間卻是固定的，因此招標排隊時間越長，留給預算執行的時間也就越短，預算執行率也會受到影響的。
第四，預算用途本身也有限制。事業單位常規預算用途通常是扣除人吃馬喂外，在保障運行方面的用途，例如，會議費、差旅費、資料費、辦公費、辦公設備和辦公耗材費用等。現在反對“文山會海”，出差報銷規定也很嚴格，資料費范圍也有嚴格限制，辦公設備折舊周期多數情況下也不可能在預算年度內就能歸零，辦公耗材費用也必須在合理范圍之內。綜上所述，預算用途都是比較固定的，而且多年穩定，變化不大。但是現在信息化社會和電子科技進步速度加快了，辦公信息化不但進程加快，而且范圍更廣泛了。現在保障運行經費越來越多地要使用在電費、手機通訊費、市內交通費、軟件更新費、無形資產費等上面。這些費用逐年增加，但是在預算科目上，這些并不是重點，甚至還不是獨立預算大類科目。在執行預算時，甚至不得不并入其他子項目處理。這也對預算執行帶來越來越多的不便利。
舉一個具體例子，現在大多數單位“私車公用”過程中發生的停車費、加油費和過路費等都由個人支付。如果這種情況是偶然為之，也未嘗不可。但是如果成為常態，這部分由個人墊付的經費也會節省單位預算經費，到了年底必然會增加單位賬上預算余額。我在某地調研時，還遇到過一個極端的例子：某政府機關在下鄉扶貧時，私車公用，不幸的是，在行駛途中發生重大交通事故，造成車毀人亡。單位在辦理善后時，除保險公司賠償外，其他方面發生的費用，單位不能動用預算公款，因此不得不動員單位全體工作人員捐款解決。類似這種情況，雖然合法，卻不合情，也不合理。我在調研時，單位領導和其他工作人員都迫切呼吁上級盡快出臺一個合法，又合乎情理的辦法，因為為了不影響公務，私車公用的情況還在繼續。
第五，現在的財務報銷制度滯后于電子支付的發展，越來越多的支付可能沒有紙質發票和紙上財務公章，而是電子證據和數字簽章。這些已經不算新發生的情況，在現有財務報銷制度上尚未被認可。實際情況是，要再退回到紙質打印證明和簽章才能被財務接受。
第六，還有一些在邊遠地區的基層單位，那里沒有公共交通，只能使用民間交通工具，因而沒有正規車票，也沒有正式住宿場所的發票，只能拿到收據和白條，回來不能在單位財務報銷。公務雖然辦理了，但沒有發生公務經費支出，都是個人墊付的，所以節省了單位預算經費。這樣類似的情況，在鄉鎮基層每天都在發生，如果將全國此類情況匯總起來，每年節省下來的預算經費總額也是十分驚人的。
三、“年底突擊花錢”與“創建節約型機關”的目標矛盾
2005年國務院頒發了《國務院做好建設節約型社會重點工作通知》，并對建設節約型社會工作進行了部署。2012年國務院頒布的《機關事務管理條例》第一條中規定了建立節約型機關的要求。2013年中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發布《黨政機關厲行節約反對浪費條例》的第一條規定：“為了進一步弘揚艱苦奮斗、勤儉節約的優良作風，推進黨政機關厲行節約反對浪費，建設節約型機關，根據國家有關法律法規和中央有關規定，制定本條例。”2017年黨的十九大報告中提出了“創建節約型機關”的號召。所以無論從建立節約型社會，還是創建節約型機關，黨和政府都要求公共預算的機關和事業單位必須節約使用經費。在這樣連續十幾年的號召節約政策和法律法規的大背景下，公共預算單位年底突擊花錢的現象，顯然是與建立節約型社會和創建節約型機關相矛盾的，盡管單位領導各有苦衷，但是拿到桌面上來，怎么也是說不過去。
我國是崇尚“年年有余”的文化傳統的社會，年底突擊花錢也與我國文化傳統相悖，這樣做的單位領導和財務工作人員心里也并不好受。如果上級只考慮到預算資金余額年底統一調配使用，不考慮到由此引起的年底突擊花錢現象，那原來的“正確”制度設計就要打折扣了。這就好像我國中醫所說的“治一經，損一經”，在道理上是一樣的。我們不能苛求十全十美的政策，但可以分析怎樣進行制度設計，可以實現利大弊小的結果。
四、預算中的運行費用的巨大浪費
為了作這個研究，我將單位預算經費分為硬件費用和運行費用。硬件費用是指使用在辦公用房，公務用車和辦公用品等硬件上的費用，運行費用是指使用在水、電、風（含北方冬季供暖）等方面的費用。我之所以做這樣分類，是因為運行費用有較大的彈性。例如，北方遇到暖冬時，分散供暖單位的燃料費就可以節省一些，例如，我在研究中了解到，2018年冬天寒流來的比往年要晚，同在華北區域的北京和天津，供暖時間相差好幾天，晚供暖的北京市當然還有空氣質量方面的考慮，但是北京市比天津市晚供暖數日，就會比天津市要節省很多燃氣費，盡管北京市在同期室外氣溫低于天津市。
在同城的不同獨立供暖的兩個單位相比，晚供暖的單位，比早供暖單位節省數百萬燃氣費。同城規模相當的甲乙兩個單位，甲單位能夠及時修理好長流水的水龍頭，便可以節省水費。甲單位又能消除長明燈，做到隨手關燈，還能做到夏天無人的空房間不開空調，一年之后，甲單位便可以節省大量的電費。乙單位在運行費用方面管理不嚴，領導不重視，工作人員消極應付，大家都抱著“花公家的錢不心疼”的態度，乙單位一個財政年度需要支付的水費和電費就會比甲單位高很多。可見乙單位工作并沒有多做，但運行費用卻提高了，這只能是浪費的結果。
政府機關和國有事業單位（含高校）辦公室、會議室和教室等照明和空調的電費，比居民家庭同等面積的照明和空調電費要高出數倍之多。我引用兩個例子來說明：一個是高校浪費電的情況。例如，羅永健、楊鈴鈴、溫玉婷對北京市13所高校進行的問卷和實地調查,對高校用電浪費情況進行了統計分析,保守估算,北京市高校每年在用電上至少浪費6534.1萬元。[1]
另一個是政府機關浪費電的情況。在北京的國家機關人均年耗電3072.5度，公共建筑耗電量是普通建筑的5倍。國家機關辦公建筑和大型公共建筑年耗電量約占全國城鎮總耗電量的22%，每平方米年耗電量是普通居民住宅的10—20倍。北京的大型公共建筑每單位平方米年耗電量在50度到300度之間，這個數字較普通建筑要高出3到5倍。[2]
上述兩種情況都可以用“公地悲劇”理論來解釋，[3]不需要我在此贅述。我國古代民間有許多教人勤儉節約的民諺，例如，“細水長流，油鹽不愁”。再如，“不可吃光花凈，爭取年年有余”。我國古代文獻記載，也有許多教人勤儉的名句，如三國時的諸葛亮說過：“靜以修身,儉以養德”。唐代白居易有著名的詩句:“奢者狼藉儉者安，一兇一吉在眼前”。清代清初朱柏廬所著的《朱子治家格言》中有“一粥一飯，當思來之不易；半絲半縷，恒念物力維艱”等。這些民諺和名言中所教的對象主要是個人，而不是機構。
現在關于經費使用的規章制度，調整的對象是法人機構，而不是個人，如機關和高校等。現在的政府機關和高校中的工作人員如果不能自覺節約用電，那么機關和高校要付的電費非常多，一點不比購買硬件公用品的費用少。但是我們的規定還沒有對機關和高校工作人員節電的規定，都是對單位機構的規定，就會出現“公地悲劇”的結果。
五、為什么運行費用管不住？
運行費用也有上限，因為單位總預算是封頂的。單位財務也會告知領導，一年人吃馬喂大概需要多少錢，這是單位維持正常運行滿打滿算的費用，通常不太可能超支。但是即便如此，當人們看到調查統計數據，發現機關人均用電比同城居民人均用電高5倍，個別機關甚至還更高，人們就會質疑：這還怎么創建節約型機關，怎么在國家綠色發展進程中發揮表率作用？
從現在的規定看，只要運行費用在預算總額之內沒有超出，那么該單位執行預算就沒有毛病。但是預算范圍內的運行費用（如電費）超出普通人能夠接受的程度，就算預算本身沒有問題，所有預算都是經過上級嚴格審批的，但是這樣的預算執行出現浪費的后果，也說不過去，說明預算執行制度的設計出現了問題。
問題之一，如果預算余額到期劃歸國庫，機關單位自己不能留在賬上，那么能在規定期限內將預算余額全部花干凈，就既可以獲得預算執行效率良好的排名，又不會因為余額問題影響來年預算額度。這就是現在的政府機關和國有事業單位預算執行的制度設計，以及在此之下的單位領導的思維方式。在這種思維方式指導下，預算內能節省的錢也不要節省，因為省下來后，花不掉反而成了問題。
問題之二，預算經費的使用節約與不節約，后果不但沒有差別，反而節約省下來的錢卻會成為問題，并且還要被劃走，而且預算執行的百分比也不如全部花光更高，更是會影響排名。這種制度設計，其實是在懲罰預算執行中的真正的不作為、消極懶惰的人時，也懲罰了節約的人。后者并不是預算制度設計的初衷。
問題之三，現在的輿論習慣上將不節約的行為與宏大目標相聯系，如反對貪污浪費、又如綠色發展等，或者也像我本人那樣，將不節約與個人道德修養相聯系。盡管這兩種聯系都沒有錯，但是都沒有在制度設計上落實到位。道德方面提倡的節約，只能停留在人們精神層面上的動員。精神層面的動員是重要的，但是如果沒有行動方面鼓勵措施，最終還是難以產生良好的效果。
六、結論與建議
2005年6月27日，中央第23次集體學習“國際能源資源形勢和我國能源資源戰略”，胡錦濤指出：“節約能源資源，走科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少、人力資源優勢得到充分發揮的路子，是堅持和落實科學發展觀的必然要求，也是關系中國經濟社會可持續發展全局的重大問題”。同年，國務院頒發了《國務院做好建設節約型社會重點工作通知》，并對建設節約型社會工作進行了部署。
2007年修訂了1997年全國人大常委會通過的《中華人民共和國節約能源法》，該法第四條規定：“必須把建設資源節約型、環境友好型社會放在工業化、現代化發展戰略的突出位置，落實到每個家庭、每個單位。”
2008年國務院辦公廳印發《節能減排工作安排的通知》，在實現“十一五”節能減排約束性目標的關鍵的一年，要求各級政府部門必須下更大決心，花更大力氣，打好節能減排攻堅戰，務求使節能減排工作取得突破性進展。其中提出的12項具體節能減排，第12項就是組織開展“節能減排全民行動”。
2012年黨的十八大報告中，提出“到2020年,資源節約型、環境友好型社會建設取得重大進展”。
2013年中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發布《黨政機關厲行節約反對浪費條例》。
2017年，黨的十九大報告對各級政府提出要求“在綠色發展進程中，創建節約型機關”。
回顧這些黨和政府政策，可謂是三令五申，各級政府機關和公共預算事業單位的預算制度設計，不應該沒有相應的調整落實，而依然是老樣子，滿足于執行預算到位，而缺乏鼓勵節約的措施，這是不符合十九大報告的要求。
我的建議是：在預算管理制度設計中，應出臺新的鼓勵節約政策，盡快制定新的規定：機關單位和國有事業單位今年同去年相比，節約的運行費用，如電費和水費及供暖費等，可以留歸政府各級機關和公有預算事業單位的賬上，來年繼續使用，不作為預算經費余額劃歸國庫統一調配。
