從績效管理的角度看待中國的“一把手工程”

中國績效管理中的行政主導(dǎo)特別表現(xiàn)為“一把手主導(dǎo)”或者說推進(jìn)機(jī)制的人治色彩比較濃。地方政府的績效管理被普遍視為“一把手工程”，“一把手”的高度重視是績效管理有效實(shí)施的決定性因素，從而使主管機(jī)構(gòu)設(shè)置退居次要地位。

       從效用或功能角度考察，政府績效管理可以分為“外部責(zé)任”和“內(nèi)部控制”兩種基本類型。中國政府績效管理表現(xiàn)出較明顯的內(nèi)部控制型特征，“提高執(zhí)行力”或“保障政令暢通”，是各地績效管理的主要目標(biāo)定位。然而，旨在提高政府執(zhí)行力的績效管理，其本身的推進(jìn)卻表現(xiàn)出令人尷尬的執(zhí)行乏力：從2008年中央和國務(wù)院提出推行政府績效管理制度以來，將近8年過去了，中央層面尚未出臺(tái)統(tǒng)一的規(guī)范指導(dǎo)性文件；由于缺乏全國統(tǒng)一規(guī)范指導(dǎo)，地方層面的績效管理實(shí)踐不僅五花八門，而且隨著主要領(lǐng)導(dǎo)人的調(diào)動(dòng)，績效管理在目標(biāo)定位、總體框架、內(nèi)容重點(diǎn)和運(yùn)行機(jī)制等方面出現(xiàn)重大變化或反復(fù)，存在不同程度的可持續(xù)困境。

中國政府績效管理的歷史演進(jìn)

       中國政府績效管理實(shí)踐經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展演進(jìn)過程，不同階段的推進(jìn)機(jī)制有所不同。20世紀(jì)80年代中期開始，一些地方實(shí)施了目標(biāo)管理或中國版的“目標(biāo)責(zé)任制”，這屬于地方政府的自發(fā)行為，中央沒有提出統(tǒng)一要求或進(jìn)行規(guī)范。90年代初期開始，目標(biāo)責(zé)任制采取自上而下系統(tǒng)推進(jìn)的方式，關(guān)注焦點(diǎn)經(jīng)歷了從GDP增長到可持續(xù)發(fā)展和民生的轉(zhuǎn)變。這一時(shí)期的另一個(gè)重要相關(guān)實(shí)踐是“效能監(jiān)察”，由監(jiān)察部系統(tǒng)推進(jìn)，目的是把監(jiān)督的關(guān)口前移，加強(qiáng)事前、事中監(jiān)督，做到防范在先，使紀(jì)檢監(jiān)察工作緊貼改革和經(jīng)濟(jì)建設(shè)中心，更好地為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。到1999年，全國已有23個(gè)省市不同程度地開展了效能監(jiān)察工作。

       2005年是一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，國務(wù)院提出了“構(gòu)建科學(xué)的地方政府績效評(píng)估體系”，推動(dòng)科學(xué)發(fā)展觀的落實(shí)。傳統(tǒng)目標(biāo)管理的翻版“目標(biāo)責(zé)任制”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代意義上的績效評(píng)估。為此，國務(wù)院委托人事部制定相關(guān)指導(dǎo)規(guī)范。2007年初，人事部從省到縣政府等不同層面，選定了5個(gè)政府績效評(píng)估工作聯(lián)系點(diǎn)，并召開了數(shù)次專家研討會(huì)，探討地方政府績效評(píng)估體系的制度規(guī)范。

       2008年是另外一個(gè)重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，中央和國務(wù)院提出“推行政府績效管理和行政問責(zé)制度”，績效評(píng)估由此成為績效管理的組成部分。與此相應(yīng)，人事部規(guī)范績效評(píng)估的相關(guān)職責(zé)轉(zhuǎn)交給了中央紀(jì)委監(jiān)察部。2010年7月，經(jīng)中央編委批準(zhǔn)，中央紀(jì)委監(jiān)察部增設(shè)“績效管理監(jiān)察室”。2011年，國務(wù)院批復(fù)由監(jiān)察部等9部門建立績效管理工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，并批準(zhǔn)北京市、吉林省等 8 個(gè)地區(qū)，發(fā)改委、財(cái)政部等 4 個(gè)部門，深圳和杭州兩個(gè)城市為政府績效管理試點(diǎn)。在隨后的幾年中，中紀(jì)委監(jiān)察部擴(kuò)展了試點(diǎn)范圍并多次召開匯報(bào)、總結(jié)和評(píng)估會(huì)議。中共十八大以后，隨著反腐力度加大和中紀(jì)委職責(zé)的調(diào)整，推進(jìn)和規(guī)范績效管理的相關(guān)職責(zé)轉(zhuǎn)移到了中央編制委員會(huì)辦公室。

      中國政府績效管理的實(shí)施現(xiàn)狀

簡要地歷史回溯可以發(fā)現(xiàn)，從績效評(píng)估到績效管理，中央層面的主管部門先從人事部轉(zhuǎn)到中紀(jì)委監(jiān)察部，又從中紀(jì)委監(jiān)察部轉(zhuǎn)到中編辦。每個(gè)主管部門都大致經(jīng)歷了機(jī)構(gòu)搭建、學(xué)習(xí)消化、啟動(dòng)試點(diǎn)、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)幾個(gè)階段，在即將出成果的時(shí)候發(fā)生職責(zé)轉(zhuǎn)移，于是進(jìn)入下一個(gè)從機(jī)構(gòu)搭建到總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的過程。結(jié)果是，提出推行績效管理七年過去了，中央尚未出臺(tái)統(tǒng)一的規(guī)范性指導(dǎo)文件。

       與績效管理整體推行緩慢同時(shí)存在的是，中央相關(guān)部門實(shí)施了兩個(gè)平行的績效評(píng)估體系：一是中組部持續(xù)推行的“地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)體系”，要求按德、能、勤、績、廉五個(gè)類別設(shè)置測(cè)評(píng)內(nèi)容和評(píng)價(jià)要點(diǎn)；二是財(cái)政部推行的“預(yù)算績效管理”和“財(cái)政支出（項(xiàng)目支出）績效評(píng)價(jià)體系”。兩個(gè)體系與績效評(píng)估體系相近而又相對(duì)獨(dú)立，內(nèi)容上既重疊交叉又存在一些不一致的地方。也許是得益于特定部門持續(xù)主抓，加上兩個(gè)部門形成自上而下的系統(tǒng)，這兩個(gè)評(píng)估體系在持續(xù)性、動(dòng)態(tài)調(diào)適、制度規(guī)范化建設(shè)和實(shí)施力度方面體現(xiàn)出明顯的優(yōu)勢(shì)。以地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)體系為例，中組部于2006年7月出臺(tái)了《關(guān)于體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)試行辦法》(中組發(fā)[2006]14號(hào))。2009年，根據(jù)中央政治局審議通過的《關(guān)于建立促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制的意見》，中組部對(duì)“綜合考核評(píng)價(jià)實(shí)行辦法”進(jìn)行了修改完善。2013年11月16日，中組部又出臺(tái)了《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》。

       就地方而言，2008年中央決定推行績效管理，2009年開始地方政府掀起了績效管理的熱潮。由于中央沒有出臺(tái)統(tǒng)一的指導(dǎo)規(guī)范，地方層面推進(jìn)機(jī)制呈現(xiàn)出五花八門、百花齊放的狀態(tài)。首先值得關(guān)注的是哈爾濱市專門立法推行績效管理的嘗試。從2007年8月調(diào)研起草，至2009年6月12日經(jīng)黑龍江省人大常委會(huì)審議批準(zhǔn)，《哈爾濱市政府績效管理?xiàng)l例》共設(shè)7章48條，明確了哈爾濱市政府績效管理的宗旨、基本原則、適用范圍、機(jī)構(gòu)職責(zé)，并對(duì)績效計(jì)劃、績效評(píng)估、績效信息、績效診斷、績效問責(zé)等方面做了具體規(guī)范。這是國內(nèi)首部政府績效管理的專門立法，并譽(yù)為政府績效管理的“哈爾濱模式”。遺憾的是，立法目的之一是克服人亡政息現(xiàn)象，但隨著一把手的工作調(diào)動(dòng)，條例也未能真正開花結(jié)果，成了績效管理的一個(gè)法規(guī)范本，而不是人們期待的實(shí)踐模式。另外一個(gè)立法推動(dòng)的例子是杭州市。2015年9月28日，浙江省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十三次會(huì)議審議通過了《杭州市績效管理?xiàng)l例》，對(duì)績效管理機(jī)構(gòu)和職能、績效評(píng)估及其結(jié)果運(yùn)用等做了規(guī)定。杭州績效管理的制度化和規(guī)范化基于20多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，立法的實(shí)際效果尚待觀察。

       除了哈爾濱并不算成功和杭州尚待觀察的立法推動(dòng)嘗試，其他地方績效管理的推進(jìn)機(jī)制呈現(xiàn)出行政主導(dǎo)的鮮明特色。在中國國情下，行政主導(dǎo)意味著立法機(jī)關(guān)之外的黨政機(jī)關(guān)的主導(dǎo)。就筆者掌握的情況看，各地績效管理主管機(jī)構(gòu)大致可分為兩類：一類是委托現(xiàn)有的黨政機(jī)構(gòu)，包括人事局、組織部、政策研究室、市直機(jī)關(guān)工委、督查室（市委辦公廳督查室如青島，市府辦公廳督查室如北京）；另一類是新設(shè)專門機(jī)構(gòu)，名稱如績效辦、效能辦、綜合考評(píng)辦、軟環(huán)境辦等，分屬辦公廳或紀(jì)委監(jiān)察局。就實(shí)際效果而言，績效管理比較著名的幾個(gè)地方，福建省主管單位是隸屬紀(jì)委的效能辦，青島是市委辦公廳督查室，杭州則是市委、市政府共同設(shè)立的“綜合考評(píng)委員會(huì)辦公室”。這意味著實(shí)際效果與主管機(jī)構(gòu)設(shè)置之間并無因果規(guī)律可循。

      績效管理中的“一把手工程”

值得一提的是，中國績效管理中的行政主導(dǎo)特別表現(xiàn)為“一把手主導(dǎo)”或者說推進(jìn)機(jī)制的人治色彩比較濃。地方政府的績效管理被普遍視為“一把手工程”，“一把手”的高度重視是績效管理有效實(shí)施的決定性因素，從而使主管機(jī)構(gòu)設(shè)置退居次要地位。換句話說，在一把手高度重視的情況下，不論主管機(jī)構(gòu)是效能辦、督查室，還是綜合考評(píng)辦，績效管理都能有效推進(jìn)并取得一定效果。

“一把手工程”在實(shí)踐中帶來幾大弊端：一是績效管理的“可持續(xù)性難題”。領(lǐng)導(dǎo)重視是一把雙刃劍，可以因領(lǐng)導(dǎo)者的高度重視帶來興盛，也可以由于領(lǐng)導(dǎo)者失去興趣導(dǎo)致其衰敗。地方黨政領(lǐng)導(dǎo)更替過于頻繁，任期難以預(yù)期，是績效管理難以有效持續(xù)的重要原因。這在理論上容易得到解釋：“在悲觀派看來，曇花一現(xiàn)是任何新管理機(jī)制或運(yùn)動(dòng)的內(nèi)在宿命，其根本原因在于政治家的理性經(jīng)濟(jì)人動(dòng)機(jī)，即熱衷于高舉自己的旗幟并留下自己的烙印，不愿拾人牙慧陷入兩難境地：做好了首倡者獲取榮譽(yù)，做不好自己背負(fù)惡名”。二是績效管理的“穩(wěn)定性難題”。新任領(lǐng)導(dǎo)可能繼續(xù)高舉績效管理的旗幟，但力圖打上自己的烙印，從而導(dǎo)致績效管理在框架體系、實(shí)施過程、工作重點(diǎn)、評(píng)估指標(biāo)體系等方面發(fā)生巨大變化。從作用機(jī)理看，績效管理的精髓是“持續(xù)性改進(jìn)”，體系缺乏穩(wěn)定性難以體現(xiàn)這一精神。