房地產(chǎn)稅缺位之患：擁擠的城市，空蕩的房子

　每年兩會都要討論房地產(chǎn)稅，但每年的結(jié)果似乎都一樣。從官方最新的表態(tài)來看，“穩(wěn)妥”推進意味著進度依然比較緩慢。我們在此前的報告中曾做過分析，房地產(chǎn)稅落地需要經(jīng)歷起草法律草案、公開征求意見、國務(wù)院常務(wù)會議審議、全國人大常委會審議（估計要三審）、再次公開征求意見、專家評審、全國人大常委會表決、簽署主席令等八步，而目前我們?nèi)蕴幱诘谝徊剑梢源_定的是，房地產(chǎn)稅的立法還需要很長時間。環(huán)保稅從形成方案到落地尚且用了三年時間，目前還沒有草案的房地產(chǎn)稅落地至少要5年以后了。

　　房地產(chǎn)稅確實會對存量房持有者造成一定沖擊，而且征收難度大，所以進度推遲在預(yù)期之中。但為什么還有很多人呼吁出臺房地產(chǎn)稅？因為房地產(chǎn)稅的缺位的確造成了一個很顯著的問題：住房空置。

　　房價一波又一波的上漲，很多人為買不起房而苦惱，但與此同時，數(shù)據(jù)顯示中國的戶均住房已經(jīng)超過1套。理論上講，每家都應(yīng)該有一套房子，足夠用了。但為什么還有那么多人買不起房、買不到房？問題就出在房子持有的結(jié)構(gòu)和房地產(chǎn)的稅收體系上。盡管總體上看房子是夠用的，但由于結(jié)構(gòu)上分布不均，有的家庭一套都沒有，而有的家庭有很多套房，大量空置。這個問題，和我們在持有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅上一直缺位有脫不開的關(guān)系。

　　今天我們就跳出房地產(chǎn)稅本身，來系統(tǒng)的分析一下房地產(chǎn)稅背后的空置率問題。報告包括四個部分展開：一是空置的現(xiàn)狀，看看有多少房子空置；二是空置的成因，看看為何空置率居高不下；三是空置給經(jīng)濟和社會帶來的影響；四是如何去解決空置問題。

　　1、空置的現(xiàn)狀：擁擠的城市，并不擁擠的房子

　　中國住房空置問題一直是社會關(guān)注的熱點。一人擁有超多套房的新聞屢見不鮮，如2013原鐵道部部長劉志軍被查處房產(chǎn)高達374套，2018年云南省第一人民醫(yī)院原院長王天朝名下?lián)碛?00多套房產(chǎn)等，無數(shù)身邊的案例告訴我們，中國的住房空置率真的不低。但由于統(tǒng)計困難、話題敏感，大家對空置率數(shù)據(jù)一直眾說紛紜。目前比較權(quán)威的有四大類統(tǒng)計口徑，包括國際組織、政府部門、學(xué)術(shù)研究、社會調(diào)查。

　　一是國際貨幣基金組織（IMF）的數(shù)據(jù)：空置面積高達10億平方米。IMF副總裁朱民在IMF2015春季年會期間指出，中國樓市的首要問題是空置率太高，空置面積高達10億平方米。中國住房供應(yīng)過剩遍及全國，在較小城市和中國東北部尤其明顯。但具體的樣本選擇、數(shù)據(jù)采集、調(diào)查方式等并未對外公布，真實性無法保證。

　　二是國家電網(wǎng)等政府機構(gòu)調(diào)查數(shù)據(jù)：空置率超過10%。國家電網(wǎng)將一年一戶用電量不超過20度的住房視為“空置”， 原中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長兼辦公室主任陳錫文披露據(jù)此測算的2017年大中城市房屋空置率為11.9%，小城市房屋空置率為13.9%。查電表的調(diào)查方式能夠相對真實反映已出售房屋的存量空置情況，但會忽略已建成的待售房屋，即未考慮新增空置，導(dǎo)致真實的空置率被低估。

　　也有不少地方政府機構(gòu)對空置率進行摸底調(diào)查，如2012年北京市公安局人口管理總隊調(diào)查顯示北京全市房屋1320.5萬套，如果按照辦理入住手續(xù)后一直無人居住，或者最近連續(xù)半年無人居住的標(biāo)準(zhǔn)，初步核對空置房屋381.2萬戶，住房空置率高達29%。除了未考慮新增空置外，這種算法基本合理，但還有一個不足，那就是年代相隔較遠(yuǎn)，目前的情況不得而知。

　　三是學(xué)術(shù)研究抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)：空置率超過20%。西南財經(jīng)大學(xué)中國家庭金融調(diào)查與研究中心歷時5年通過對29個省市262個縣1048個社區(qū)進行分層隨機抽樣調(diào)查顯示2013年我國城鎮(zhèn)住宅整體空置率達到22.4%，一、二、三線城市分別為21.2%、21.8%和23.2%。該研究樣本覆蓋面廣、調(diào)查歷時長、調(diào)查方式較為科學(xué)，調(diào)查結(jié)果可信度較高。但需要注意的是，抽樣調(diào)查的空置房標(biāo)準(zhǔn)包括兩類：一類是一套房家庭因外出務(wù)工等原因而無人居住的住房；另一類是多套房家庭既未自住也無他人居住的住房。將外出務(wù)工者的結(jié)構(gòu)空置住房納入空置范疇會夸大我國的住房空置水平。

　　除此之外，中央黨校周天勇副所長估算的中國城鎮(zhèn)空置率約在20%-25%之間，此處的空置是包括已經(jīng)被購買和竣工住宅的空置率，可綜合反映了住宅一級市場和二級市場的整體空置情況，但具體的測算過程未對外公布。

　　四是社會調(diào)查數(shù)據(jù)：主要城市空置率超過22%。2015年5月11日至5月20日，騰訊網(wǎng)等機構(gòu)通過對全國196個城市超過50萬網(wǎng)友抽樣調(diào)查結(jié)果顯示中國主要城市的住房空置率整體水平在22%至26%之間，其中一線城市空置率22%，二線城市24%，三線城市26%。該調(diào)查覆蓋面廣、涉及對象廣泛，但調(diào)查時間較短，且集中于20-39歲人群，受訪人群年齡分布不太合理，會使得結(jié)果有失偏頗。

　　從結(jié)構(gòu)上來看，我國三四線城市住房空置率高于一二線城市。雖然我國城鎮(zhèn)住宅空置率尚無全口徑的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，但是從上面四大類數(shù)據(jù)口徑可以看出我國空置率超過10%，已處于危險區(qū)間，且存在結(jié)構(gòu)性差異，大城市不少，小城鎮(zhèn)更多，三四線城市空置率水平要明顯高于一二線城市。

　　與國際水平相比，我國住房空置率也明顯處于相對高位。美國普查局?jǐn)?shù)據(jù)顯示美國2018年第一季度的房屋空置率僅為1.5%；2016年加拿大的空置率約為3.7%。2013年日本空置房屋約820萬套，空置率約為13.5%；歐洲國家空置率普遍也不高：2017年英國空置率最高的地區(qū)為1.4%，德國為7.9%，法國為8.1%；香港2017年的空置率為3.7%，并在長時間內(nèi)保持了較低的水平。不難看出，我國的空置率處于相對高位。

　　2、空置的成因為何空置率如此之高？

　　住房空置是指處于閑置狀態(tài)，既不出租也不出售，從上面的統(tǒng)計口徑可以看出，中國住房空置可分為兩大類：一是新增空置，房屋建成后還未銷售，即統(tǒng)計局公布的住房待售面積，目前大概有5億平方米，得益于樓市去庫存，房地產(chǎn)市場整體庫存并不高，去化周期為4-6個月，這部分問題不大；二是存量空置，簡單來說就是已經(jīng)建成出售的房子依然沒有人住，這可能是因人口流動導(dǎo)致的空置，也可能是投資需求催生的空置。人口向大城市聚集已成常態(tài)，會出現(xiàn)資源錯配而形成的中小城市空置，但這是城鎮(zhèn)化進程中的必然趨勢，隨著城鎮(zhèn)化的推進，會逐步被消化。所以，問題的核心其實是在后一部分，也就是因投資或者投機而產(chǎn)生的空置。簡單來說，就是有一些人買了房空著，坐等漲價。從全球來看，中國這種現(xiàn)象肯定是不正常的，主要是由以下四個中國特色的原因造成：

　　第一， 房地產(chǎn)稅和空置稅缺位，幾乎沒有持有成本。國內(nèi)現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅費主要體現(xiàn)在交易環(huán)節(jié)，多為一次性成本，只有房地產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅是針對房產(chǎn)持有環(huán)節(jié)的，但房產(chǎn)稅目前只有在上海和重慶進行試點，還未全面推出。也就是說如果不交易，中國房屋持有幾乎無成本。我國的房地產(chǎn)稅和空置稅遲遲未出臺助長了住房市場的投機情緒，加強了住房的投資屬性。國際對比來看，空置率最低的幾個國家大多都出臺了房地產(chǎn)稅和空置稅政策，如美國每個州每年都會征收房地產(chǎn)稅，稅率分布在0.5%-2.5%，對住房所有者是一筆不小的支出；法國政府于1999年便對房屋閑置業(yè)主出臺了嚴(yán)厲的處罰措施，閑置房屋的罰金高達房屋價款的10%-15%。而我國的房地產(chǎn)稅和空置稅政策卻一直缺位，跟國際對比空置住房持有成本幾乎可以忽略不計，是住房空置的主要動因。

　　第二， 不僅沒有持有成本，而且租金收益也明顯偏低。空置房既不出售也不出租，從經(jīng)濟學(xué)的角度來看，房屋空置損失了一定的機會成本，即房屋出租的租金收入。但是由于我國的租金收益率偏低，根據(jù)全球城市租金回報率調(diào)查數(shù)據(jù)，深圳、上海、北京、廣州的租金回報率分別為1.41%、1.74%、1.48%、1.57%，遠(yuǎn)低于全球范圍內(nèi)所有樣本城市超過4%的平均水平。而且房屋出租后，房主很難擇機轉(zhuǎn)手變現(xiàn)。所以不少房主寧愿空著，舍棄租金收益，以便增值后伺機轉(zhuǎn)手賣出。

　　第三， 短期交易成本偏高，住房持有時間越長，交易成本會越低。我國二手房轉(zhuǎn)手成本包括契稅、個人所得稅、增值稅、交易服務(wù)費和中介費等，稅費和交易費用加起來通常會達到房屋價值的10%以上。雖說這些費用一般都轉(zhuǎn)嫁給買方承擔(dān)，但也會減少房主的收益。如果住宅在短時間內(nèi)轉(zhuǎn)手，房屋增值還沒有達到一定的幅度，投資者獲利空間是非常小的，不太劃算。而且購房者持有住宅時間越長，轉(zhuǎn)手成本越低，一些稅費可在房產(chǎn)證達到一定年限后得到免除。如增值稅在房產(chǎn)持有年限超過2年之后可以得到免除，如個人所得稅在房產(chǎn)持有年限超過5年之后可以得到免除。也就是說，空置時間越長，轉(zhuǎn)手成本越低，房屋增值幅度越大，越有利于投資者增厚收益。

　　第四， 過去房價漲多跌少，而且每一次下跌之后都是更強勁的上漲，形成了房價永遠(yuǎn)漲的慣性預(yù)期，導(dǎo)致有些人即便空著也不舍得賣。過去十幾年，房地產(chǎn)是中國最堅挺的資產(chǎn)，沒有之一。從上漲的時間來看，在過去178個月中，有134個月二手房房價漲幅為正，11個月持平，僅有33個月房價漲幅為負(fù)。從波動的幅度來看，每一次房價的漲幅也遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于跌幅，過去十幾年，70個大中城市二手房的價格平均每月上漲0.52%，下跌平均每月下跌僅0.32%。以北京為例，上漲時平均每月漲幅為1.23%，而下跌時平均每月跌幅僅為0.49%，10年間北京二手房市場均價就上漲了近10倍。即使由于調(diào)控過緊房價出現(xiàn)負(fù)增長，一旦政策有所放松，房價又重回上行趨勢甚至報復(fù)性上漲。而事實上，考慮到房地產(chǎn)在宏觀經(jīng)濟中的重要性和地方對土地財政的依賴性，人們對于房價長期上漲的預(yù)期會越來越強烈。本來持有成本和機會成本低，長期收益看上去又很可觀，自然就出現(xiàn)了大量房屋空置、靜候升值的問題。

　　3、空置的影響，房價上漲的助推器，改革的絆腳石

　　房屋控制上去是個人問題，但當(dāng)其成為普遍現(xiàn)象的時候，就不僅是房東損失租金收益那么簡單了，這可能會給整個經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、社會發(fā)展及改革的推進造成巨大的扭曲。

　　第一， 減少了住房供給，間接推高房價和租金。空置是中國房價和租金上漲的重要推手。持有成本和機會成本低的結(jié)果是住房存量供給能夠像股票一樣幾乎無成本的“停牌”退出交易。結(jié)果就是當(dāng)需求旺盛的時候，供給根本跟不上需求，市場恐慌，價格瘋狂的上漲，而當(dāng)需求萎縮的時候，大量的房子“停牌”，沒人買也沒人賣，價格依然堅挺，等到需求再度回暖的時候，房價又開始新一輪上漲，周而復(fù)始。之前北京租金出現(xiàn)跳漲，除了資本的助推外，背后的根本原因是出租房供不應(yīng)求，我愛我家前副總裁胡景暉指出北京六環(huán)內(nèi)至少有100萬套房處于空置狀態(tài)，既不出租又不出售，也印證了這一點，高空置是推高房租上漲的原因之一。

　　第二， 浪費了大量資源，不利于發(fā)揮經(jīng)濟增長的潛力。房產(chǎn)投資是我國家庭資產(chǎn)配置的首選，占比高達71.5%，遠(yuǎn)高于美國的15.5%，由于不少房屋處于閑置狀態(tài)，導(dǎo)致大部分居民資產(chǎn)因此被沉淀下來，唯一發(fā)揮的作用就是讓房主覺得有錢有資產(chǎn)，但實際上不變現(xiàn)都是虛幻的“估值”，反而會造成資源浪費。從購房者自身出發(fā)，居民瘋狂加杠桿購房，會對日常消費能力形成產(chǎn)生一定的擠出效應(yīng)；從社會層面出發(fā)，大量的住房集中在少數(shù)人手中，剛需人群住房短缺，而無真實需求的炒房族持有多套房產(chǎn)，會扭曲資源配置，造成資源浪費，并且在一定程度上拉大了階層之間貧富差距。

　　第三， 扭曲了產(chǎn)業(yè)信號，導(dǎo)致房地產(chǎn)行業(yè)非理性繁榮，不利于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。房地產(chǎn)企業(yè)通常以銷售為重要依據(jù)來決定投資。因此如果銷售額中包含了很多非剛需的成分則會導(dǎo)致房企過度投資。如2013年房地產(chǎn)銷售十分火爆，2013年2月全國商品房銷售面積累計同比接近50%，中央對房地產(chǎn)的預(yù)判是供給不足，要求千方百計增加房地產(chǎn)供應(yīng)，在這樣的背景下，房企在三四線城市并無實際需求支撐的情況下，出現(xiàn)了非理性的過度開發(fā)現(xiàn)象，這場過熱的房產(chǎn)投資最終導(dǎo)致三四線商品房庫存的大量積壓。2014年三四線商品房可售面積曾攀升至17.5億平方米，需要3年多的時間來消化。2015年末中央對房地產(chǎn)的表態(tài)轉(zhuǎn)為“化解房地產(chǎn)庫存”，房地產(chǎn)庫存高企成為經(jīng)濟增長乏力的重要原因。

　　自2003年房地產(chǎn)業(yè)被確認(rèn)為拉動中國經(jīng)濟發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)后，成為經(jīng)濟增長的重要推動力。但也需要注意到，房地產(chǎn)是典型的資金密集型產(chǎn)業(yè)，資金投入大，本身并沒有多少科技含量，若建成后被空置，房地產(chǎn)則會淪為資金的蓄水池，大量資金被沉淀，而這些稀缺資金本可以在實體領(lǐng)域、在新興制造業(yè)發(fā)揮更大的效用，結(jié)果導(dǎo)致資金脫實向虛，制約經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。

　　第四，形成投機性既得利益群體，不利于房地產(chǎn)稅等房地產(chǎn)長效機制改革，不利于社會公平和社會福利的進步。空置房的房主大部分是擁有多套房的高收入的富裕階層，當(dāng)空置間接推高房價的時候，他們會因此受益，但從整個社會來看，這嚴(yán)重?fù)p害了無房剛需群體以及大部分中低收入階層的利益，他們要么買不到房，要么為房子付出更高的代價。既得利益群體更傾向于反對不利于房價和解決空置問題的改革政策，成為改革的絆腳石。

　　4、空置的對策：給出答案很簡單，承認(rèn)問題不容易

　　解決空置問題并不難，大部分國家是通過稅收來進行調(diào)節(jié)。除了針對所有住房的房地產(chǎn)稅之外，專門針對空置房的空置稅或者相關(guān)稅種是最常用也是最有效的方法。從全球經(jīng)驗來看，這能有效的引導(dǎo)部分存量空置變成樓市中的有效供給，很多出臺空置稅或者相關(guān)房地產(chǎn)稅的發(fā)達國家住房空置率長期保持在較低水平。

　　國際上常用的空置稅有兩種：一種是征收真正意義上的空置稅，即對符合空置條件的住房加征空置稅；另一種是對二手房的交易環(huán)節(jié)征收印花稅和流轉(zhuǎn)稅，這種房地產(chǎn)稅也是出于降低空置，屬于廣義空置稅的范疇。

　　狹義空置稅：為提高住宅和土地的利用率，法國、溫哥華和澳大利亞的維多利亞州均直接對區(qū)域內(nèi)的空置住宅征收空置住宅稅。法國關(guān)于空置的定義較為嚴(yán)格，對兩年內(nèi)每次連續(xù)居住時間均小于30天的房產(chǎn)開征空置住宅稅，空置稅以住宅所占用土地租金作為稅基，前三年適用稅率分別為10%、12.5%和15%，空置年份越長，對應(yīng)稅率越高。溫哥華以空置住宅的評估價值作為稅基，對1年內(nèi)無人居住達到180天的房屋征收1%的空置稅，并且政府對居民的空置土地也進行征稅以防止居民拆掉空置的住宅。澳大利亞維多利亞州對轄區(qū)內(nèi)空置率較高的區(qū)域征收空置稅，對超過6個月空置的住房，以房產(chǎn)增值部分作為稅基征收1%的住宅空置稅。

　　廣義空置稅：部分國家如英國和韓國雖未專門設(shè)置空置稅，但當(dāng)?shù)卣畬用穸嗵追空魇盏挠』ǘ惡娃D(zhuǎn)讓稅也可被視為廣義上的空置稅。在英國，居民第二住房需多繳納3%的印花稅，印花稅以房屋價值為基礎(chǔ)，二套房適用稅率最高可達15%，此外，英國也允許地方政府對空置房屋多征50%市政稅以增加空置房屋的持有成本；在韓國，以住宅的增值部分為基礎(chǔ)，政府對居民首套房僅征收9%的轉(zhuǎn)讓稅，而對二套房最高將征收60%的轉(zhuǎn)讓所得稅。通過提高多套房的轉(zhuǎn)讓所得稅稅率來抑制居民過度持有房產(chǎn)的投機行為，二手房持有量的逐步減少將有效的控制存量住房的空置規(guī)模。

　　總的來說，中國的房地產(chǎn)空置率明顯偏高，這既有房地產(chǎn)周期等客觀的經(jīng)濟原因，也有房地產(chǎn)稅等主觀的政策原因。但不管什么原因，這個問題都已經(jīng)給社會公平和經(jīng)濟發(fā)展帶來了巨大的扭曲。在中央定調(diào)房住不炒的大背景下，未來想解決這個問題并不難，難的是先承認(rèn)問題、正視問題。