收入分配改革關(guān)鍵在于破解阻力

　 經(jīng)常有人問，收入分配改革的最大阻力是什么？有人說是既得利益群體，有人說是城鄉(xiāng)二元體制，有人說是行業(yè)壟斷。都對，這些都是阻力。但是，僅僅認識阻力是遠遠不夠的，關(guān)鍵在于如何破解阻力，實現(xiàn)收入分配改革的實質(zhì)性突破。

　　 《民商》：您如何看待被各界廣泛熱議的收入分配改革新動向？

　　柏良澤：今年3 月，溫家寶總理在政府工作報告中，對收入分配制度改革的指導思想和總體思路做了新的概括，即堅持和完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，兼顧效率與公平，走共同富裕的道路。一要抓緊制定調(diào)整國民收入分配格局的政策措施，逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重。加大財政、稅收在收入初次分配和再分配中的調(diào)節(jié)作用。創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財產(chǎn)性收入。二要深化壟斷行業(yè)收入分配制度改革。完善對壟斷行業(yè)工資總額和工資水平的雙重調(diào)控政策。

　　嚴格規(guī)范國有企業(yè)、金融機構(gòu)經(jīng)營管理人員特別是高管的收入，完善監(jiān)管辦法。三要進一步規(guī)范收入分配秩序。保護合法收入，調(diào)節(jié)過高收入，取締非法收入，逐步形成公開透明、公正合理的收入分配秩序，堅決扭轉(zhuǎn)收入差距擴大的趨勢。

　　上述思路的要點是，第一，重提十四大關(guān)于“兼顧效率與公平”的原則，摒棄十四屆三中全會以后一直貫徹的“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則。第二，將提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重，納入到調(diào)整國民收入分配格局的總體安排中。第三，加大財政、稅收在收入初次分配和再分配中的調(diào)節(jié)作用。

　　第四，完善對壟斷行業(yè)工資總額和工資水平的雙重調(diào)控政策。第五，逐步形成公開透明、公正合理的收入分配秩序。

　　第六，堅決扭轉(zhuǎn)收入差距擴大的趨勢。

　　可以看出，上述思路應該說是比較明確的、完整的和系統(tǒng)的。

　　按照上述思路，收入分配制度改革方案不能回避下列問題。

　　首先，不能回避效率與公平的關(guān)系。公平是收入分配制度的基本理念，應該貫徹初次分配和再分配的始終，但是公平并不排斥效率。在初次分配中注重效率本身就是注重公平。勞動、資本、技術(shù)、管理等生產(chǎn)要素按貢獻參與分配，表面上看似重點在于體現(xiàn)效率，實際上，初次分配注重效率，本身就是在體現(xiàn)公平，平均主義才是最大的不公平。注重效率，就是強調(diào)按貢獻分配，各生產(chǎn)要素都應該有可衡量的貢獻度，拿勞動來說，衡量勞動貢獻的標準是勞動生產(chǎn)率。問題在于，如果權(quán)力、壟斷、身份等非生產(chǎn)要素的貢獻被夸大了，生產(chǎn)要素的貢獻被低估了，初次分配就會出現(xiàn)不公平。在再分配中，需要更加注重公平，但同樣不能以犧牲效率為代價。

　　其次，不能回避戰(zhàn)略與策略的關(guān)系。收入分配是國民收入在一個社會內(nèi)部的不同集團之間、不同成員之間的分割或占有。收入分配問題是社會再生產(chǎn)過程中的重要環(huán)節(jié)，在生產(chǎn)和消費之間起著承上啟下的關(guān)鍵作用，直接反映社會主體之間的利益關(guān)系，收入分配制度是否有效，不僅關(guān)系到經(jīng)濟健康持續(xù)發(fā)展問題，更關(guān)系到國家長治久安問題。因此，收入分配制度改革必須著眼戰(zhàn)略構(gòu)想，即對國民收入分配格局做實質(zhì)性調(diào)整。增加農(nóng)民收入、增加對低收入居民的扶持、提高工資性收入、調(diào)節(jié)個人所得稅等針對現(xiàn)實突出問題提出的策略性措施，必須納入調(diào)整國民收入分配格局的戰(zhàn)略框架之中。

　　再次，不能回避制度與現(xiàn)實的關(guān)系。改革開放后，盡管到目前為止還沒有出臺戰(zhàn)略性的收入分配改革方案，但是在收入分配制度建設上還是取得了一些成績的，比如在提高低收入者收入水平、擴大中等收入者比重、調(diào)節(jié)過高收入、規(guī)范收入分配秩序等方面都出臺了一些制度措施。但是，制度建設并沒有從根本上扭轉(zhuǎn)收入分配差距擴大的趨勢。究其原因，除了制度貫徹的理念有偏差、制度本身效力不夠、制度之間存在沖突等因素外，一個重要的因素在于，制度在現(xiàn)實面前大打了折扣。衡量改革的成敗，關(guān)鍵是看現(xiàn)實的“潛規(guī)則”

　　是否抵消了改革的成果。在收入分配方面的現(xiàn)實“潛規(guī)則”是權(quán)力、壟斷、身份等要素決定分配，依據(jù)“生產(chǎn)要素按貢獻參與分配”原則制定的制度在現(xiàn)實“潛規(guī)則”面前顯得軟弱無力。但要破除現(xiàn)實的“潛規(guī)則”，光靠收入分配制度改革是不能奏效的。

　　《民商》：在您看來，面對目前的收入分配格局，改革的關(guān)鍵是什么？

　　柏良澤：我國目前的國民收入分配格局，可以說已經(jīng)到了積重難返的境地。國民收入分配格局，至少應該包括政府、企業(yè)、居民之間的分配格局，居民高收入群體與中、低收入群體之間的分配格局，壟斷行業(yè)與一般性競爭行業(yè)之間的分配格局，國有企業(yè)與民營企業(yè)之間的分配格局，城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民的分配格局。從政府、企業(yè)、居民之間的分配格局看，政府和企業(yè)收入增長過快，居民的收入增長連年下降。從居民高收入群體與中、低收入群體之間的分配格局看，世界銀行和亞洲開發(fā)銀行測算的2009 年中國基尼系數(shù)均為0.47，越過國際公認的警戒線，逼近危機線。

　　從壟斷行業(yè)與一般性競爭行業(yè)之間的分配格局看，行政性壟斷的電力、電信、金融、保險、煙草等行業(yè)職工收入畸高，一般競爭性行業(yè)職工收入偏低。從國有企業(yè)與民營企業(yè)的分配格局看，國企職工收入遠高于民企職工。從城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民的分配格局看，城鎮(zhèn)居民的收入水平遠高于農(nóng)村居民，城鎮(zhèn)居民收入增長速度總體上高于農(nóng)村居民。

　　改變?nèi)绱朔彪s、扭曲、多變的收入分配格局，僅僅依靠臨時性的、策略性的、應急性的改革方案不可能承載得了。社會普遍對收入分配改革給予厚望，原因是收入分配領(lǐng)域存在的問題太多了。但是，缺乏戰(zhàn)略性的改革方案最后可能要以失望告終，原因是非戰(zhàn)略性的改革方案承載不了那么大的社會主題。

　　我國改革的歷史經(jīng)驗表明，往往越是宏大的改革主題，越是從枝節(jié)入手，結(jié)果是宏大的改革思路碎片化，碎片之間盤根錯節(jié)、相互掣肘，最終宏大的改革思路難以實現(xiàn)，導致越改革問題越多。究其原因，在很大程度上是改革的決策方式存在嚴重問題。收入分配改革同其他改革一樣，都是由一部門牽頭、多部門參與的方式下進行的，表面上這種方式能夠集中各方面的意見，在關(guān)鍵問題上達成共識。問題是，現(xiàn)行的體制是部門分割體制，每個部門都代表各自的利益，都是政策博弈的主體，牽頭部門要想在部門之間達成一致，形成系統(tǒng)的、具有可操作性的方案，需要付出極高的協(xié)調(diào)成本。收入分配改革方案遲遲不能公之于眾，很大程度上在于部門之間的利益平衡和協(xié)調(diào)困難。

　　經(jīng)常有人問，收入分配改革的最大阻力是什么？有人說是既得利益群體，有人說是城鄉(xiāng)二元體制，有人說是行業(yè)壟斷。都對，這些都是阻力。但是，僅僅認識阻力是遠遠不夠的，關(guān)鍵在于如何破解阻力，實現(xiàn)收入分配改革的實質(zhì)性突破。中央在收入分配改革的決心不能說不大，改革的思路不能說不清晰，但是，在推動改革上，過分倚重于部門以及部門之間的合作。

　　在部門分割的體制下，部門之間參與改革的責任、權(quán)限很難劃分清楚，部門之間缺乏規(guī)范的磋商溝通機制，牽頭部門需要付出極大協(xié)調(diào)成本，加上部門之間利益的博弈，改革方案的出臺極其困難。由于需要在部門之間反復協(xié)調(diào)、磋商、溝通，最終在部門之間達成一致，即便方案能夠最終出臺，其科學性、合理性和操作性也不會太強。中國改革，不缺少決心，也不缺少智慧，缺少的是超越部門管理體制的改革方式。收入分配制度改革，是龐雜的系統(tǒng)工程，每一個環(huán)節(jié)的改革，都牽一發(fā)而動全身。擺脫目前改革的困境，破解收入分配改革阻力，實現(xiàn)收入分配改革的實質(zhì)性突破，需要借鑒國外改革的經(jīng)驗，超越部門層次，實行頂層設計、科學決策。

　　《民商》：其實，我們都知道，收入分配改革是個老話題。多年來改革進程一直緩慢。在您看來這是什么原因造成的？

　　柏良澤：鄧小平提出，到上個世紀末就應該考慮收入分配問題了。但是，關(guān)于收入分配的基本原則，我們卻長期處于上搖擺不定的狀態(tài)。收入分配制度改革，要解決的核心問題是正確處理效率與公平的關(guān)系。關(guān)于公平和效率問題，長期以來就爭論不休。改革開放前，我國實行平均主義的分配體制，嚴重制約效率的提升。改革開放后，逐漸講求效率，拉開收入差距，“讓一部分人先富起來”，經(jīng)濟發(fā)展取得明顯的成效。1992 年，中共十四大將“兼顧效率與公平”寫進了黨的報告，效率與公平處于同等重要地位，主張運用包括市場在內(nèi)的各種調(diào)節(jié)手段，既鼓勵先進，促進效率，合理拉開收入差距，又防止兩極分化，逐步實現(xiàn)共同富裕。但從1993 年十四屆三中全會開始，在效率與公平關(guān)系問題的提法上有新的變化，把“兼顧效率與公平”，改變?yōu)椤靶蕛?yōu)先，兼顧公平”，使效率處于“優(yōu)先”的第一位，公平處于“兼顧”即次要地位。這一提法，一直延續(xù)到2004 年十六屆四中全會，成為我國在收入分配政策領(lǐng)域的正式精神。到2005 年十六屆五中全會時，在收入分配問題上，不再提及“效率優(yōu)先，兼顧公平”，改為“注重社會公平”的表述。十七大報告提出，“合理的收入分配制度是社會公平的重要體現(xiàn)”，主張“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關(guān)系，再分配更加注重公平”。今年3 月，溫家寶總理政府工作報告中指出，“合理的收入分配制度是社會公平正義的重要體現(xiàn)”，再次明確提出“兼顧效率與公平，走共同富裕的道路”。至此，效率和公平重新處于同等重要的地位。

　　就是說，1992 年堅持“兼顧效率與公平”原則，效率與公平處于同等重要地位；1993 年到2004 年間，在效率與公平之間，一直把效率方在第一位，公平處于從屬地位；2005 年到2009 年間，效率與公平的關(guān)系則處于相對模糊常態(tài)；2010 年再次明確提出“兼顧效率與公平，走共同富裕的道路”，效率和公平再次處于同等重要的地位。基本原則的搖擺，必然導致改革思路的不確定。

　　在基本原則搖擺不定的前提下，制度設計不可能具有完整性和戰(zhàn)略性。其一，缺乏公開透明的收入調(diào)查制度，到目前為止，準確一致的調(diào)查口徑和規(guī)范健全的調(diào)查機制始終沒有建立起來，無法摸清收入分配格局所涵蓋的利益各方的底數(shù)。其二，缺乏有效的調(diào)節(jié)控制手段，平衡政府、企業(yè)、居民之間的分配關(guān)系，平衡居民高收入群體與中、低收入群體之間的分配關(guān)系，平衡壟斷行業(yè)與一般性競爭行業(yè)之間的分配關(guān)系，平衡國有企業(yè)與民營企業(yè)之間的分配關(guān)系，平衡城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民的分配關(guān)系，都缺乏整體性和戰(zhàn)略性考慮。其三，提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重，主要依靠加大財政、稅收等手段的調(diào)節(jié)作用，缺乏精細、科學、可操作性的制度設計。其四，對壟斷行業(yè)工資總額和工資水平的雙重調(diào)控機制不完善。

　　如果問中國基尼系數(shù)為什么會越過國際公認的警戒線，逼近危機線，政府有不可推卸的責任。政府是道德主體，擔負著維護社會公平的責任。政治在一定意義上是社會價值的權(quán)威性分配。

　　在收入分配領(lǐng)域中，需要政府有效規(guī)制，建立公開透明、公正合理的收入分配秩序，甚至做權(quán)威性分配。目前，收入分配問題積重難返，但回避問題只能使事態(tài)越來越糟。矯正收入分配中的問題，需要從長遠和整體性構(gòu)想，擺脫漸進改革的傳統(tǒng)路徑，實行超越部門體制的高層設計，廣泛征詢社會各界意見和建議，構(gòu)建系統(tǒng)的、實質(zhì)性的改革方案。

　　應當清醒地看到，收入分配領(lǐng)域存在的問題直接影響實現(xiàn)“共同富裕”目標的進程。由于收入分配改革任重道遠，實現(xiàn)“共同富裕”的目標尚需時日。

　　《民商》：那么，您如何看待此時推進收入分配改革？如果要實現(xiàn)實質(zhì)性推進改革，政府應該在哪些方面實現(xiàn)“破”和“立”？

　　柏良澤：出臺收入分配制度改革方案，當然需要有選擇時機的考慮，但是，推進改革的研究工作不能停滯或擱置，改革方案更不能久拖不決。

　　推進收入分配改革必須由政府主導。理由很簡單，一個是目前收入分配領(lǐng)域積累了太多的問題，沒有政府的主導，甚至干預，只能使問題越積越多，最終可能無法收拾。另一個是，收入分配問題不單是市場行為，因為它涉及社會公平正義，需要政府作權(quán)威性的制度安排。在公平正義問題上，市場通常是失靈的。只有政府有能力對國民收入分配格局作全局性安排和調(diào)控。再一個是，無論是初次分配，還是再分配，政府都扮演重要角色，政府的財政補貼力度、稅收種類及額度，都直接影響企業(yè)、居民的收入水平。政府干預，不是代替市場行為，政府干預需要在合理的邊界內(nèi)進行，同時尊重收入分配的市場規(guī)律，兼顧保障就業(yè)與提高收入分配水平的關(guān)系。合理的政府干預，必然帶來法治環(huán)境下的健康的市場經(jīng)濟。相反，那些所謂的市場主體肆意妄為，才會對市場經(jīng)濟帶來災難性后果。

　　解決收入分配問題，涉及的因素很多，需要統(tǒng)籌考慮。首先要建立公開透明的收入調(diào)查制度，摸清收入分配格局所涵蓋的利益各方的底數(shù)，只有這樣才能為科學決策提供依據(jù)。其次，平衡政府、企業(yè)、居民之間的分配關(guān)系，需要建立稅收、利潤、工資的平衡互動機制，減少稅收，多提利潤，都會對增加居民收入帶來影響；平衡居民高收入群體與中、低收入群體之間的分配關(guān)系，需要加大稅制改革的力度，充分發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)作用；平衡壟斷行業(yè)與一般性競爭行業(yè)之間的分配關(guān)系，最根本的是破除行業(yè)行政性壟斷格局，對自然壟斷行業(yè)，需要重新樹立勞動價值決定工資收入的基本理念，壟斷行業(yè)因獨占資源、獨占市場所獲的超額利潤，應該歸還社會，同時，健全壟斷行業(yè)工資總額和工資水平的雙重調(diào)控機制；平衡國有企業(yè)與民營企業(yè)之間的分配關(guān)系，平衡城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民的分配關(guān)系，關(guān)鍵是破除權(quán)力、壟斷、身份決定收入的現(xiàn)實規(guī)則，防止體制二元結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)固化。再次，提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重，需要在調(diào)整國民收入分配格局中做統(tǒng)籌安排，避免單兵突進帶來