建設(shè)服務(wù)型政府的戰(zhàn)略與路徑

孔子在《易經(jīng)》中指出：“舉而措之天下之民，謂之事業(yè)。”建設(shè)服務(wù)型政府，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的必然要求，是惠及全國人民、福澤子孫后代的大事業(yè)，是深化行政體制改革的重要目標(biāo)。為完成這一事業(yè)、實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，迫切需要從戰(zhàn)略高度對建設(shè)服務(wù)型政府的重大理論與實(shí)踐問題進(jìn)行深入系統(tǒng)的研究。惟其如此，才能準(zhǔn)確定位建設(shè)服務(wù)型政府的戰(zhàn)略目標(biāo)和戰(zhàn)略重點(diǎn)，科學(xué)闡明建設(shè)服務(wù)型政府的具體路徑。

　　一、建設(shè)服務(wù)型政府戰(zhàn)略：目標(biāo)與重點(diǎn)

　　在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的今天，建設(shè)服務(wù)型政府具有十分重要的戰(zhàn)略意義。它有助于保障和改善民生，讓人民生活得更加幸福、更有尊嚴(yán)；有助于提高居民消費(fèi)率，擴(kuò)大內(nèi)需，使內(nèi)需成為驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎；它能夠從整體上提高國民素質(zhì)，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變奠定堅(jiān)實(shí)的人力資源基礎(chǔ)；能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境，激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的內(nèi)生動(dòng)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)提質(zhì)增速和協(xié)調(diào)發(fā)展；能夠維護(hù)最基本的社會(huì)公平正義，為實(shí)現(xiàn)國家長治久安奠定更加堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)。

　　1. 建設(shè)服務(wù)型政府的戰(zhàn)略目標(biāo)

　　科學(xué)確定戰(zhàn)略目標(biāo)是科學(xué)制定和有效實(shí)施戰(zhàn)略的核心。依據(jù)我國現(xiàn)代化建設(shè)的總體戰(zhàn)略構(gòu)想，建設(shè)服務(wù)型政府的戰(zhàn)略目標(biāo)可分為近期目標(biāo)、中期目標(biāo)和長遠(yuǎn)目標(biāo)。

　　近期目標(biāo)是：到2020年，當(dāng)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)和行政體制改革總體目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之時(shí)，我國應(yīng)建成符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、適應(yīng)人民群眾基本公共需求的服務(wù)型政府。在這一階段，政府履行公共服務(wù)職能的主要任務(wù)是“保基本”、 “兜底線”、“補(bǔ)短板”、“全覆蓋”，使城鄉(xiāng)居民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。中期目標(biāo)是：到2030年，在初步建成服務(wù)型政府的基礎(chǔ)上，再經(jīng)過10年的努力，建成體制機(jī)制比較完善、具有較高公共服務(wù)能力和水平的服務(wù)型政府。在這一階段，政府履行公共服務(wù)職能的重點(diǎn)，應(yīng)放在提高基本公共服務(wù)水平和質(zhì)量，確保實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化等方面。長遠(yuǎn)目標(biāo)是：到2050年，當(dāng)基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化之時(shí)，我國應(yīng)建成體制機(jī)制更加完善、公共服務(wù)能力和水平與中等發(fā)達(dá)國家相當(dāng)?shù)姆?wù)型政府。

　　為使建設(shè)服務(wù)型政府的戰(zhàn)略目標(biāo)可操作、可比較、可評估，需要對其進(jìn)行分解和細(xì)化，形成有機(jī)統(tǒng)一的目標(biāo)系統(tǒng)。這一系統(tǒng)包括：（1）服務(wù)結(jié)果目標(biāo)，如基本公共服務(wù)的覆蓋面、基本公共服務(wù)的水平度、基本公共服務(wù)的質(zhì)量和效率、基本公共服務(wù)的均衡度、基本公共服務(wù)的可持續(xù)性、公眾滿意度。（2）服務(wù)能力目標(biāo)，如政府職能轉(zhuǎn)變是否到位、政府組織結(jié)構(gòu)是否優(yōu)化、政府支出結(jié)構(gòu)是否合理、行政運(yùn)行機(jī)制是否健全。（3）服務(wù)流程目標(biāo)，如服務(wù)流程的透明度、民主化、規(guī)范性、便利性，等等。

　　2.基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略

　　基本公共服務(wù)是指覆蓋全體公民、滿足公民對公共資源最低需求的服務(wù)，是與民生密切相關(guān)的純公共服務(wù)。基本公共服務(wù)均等化是指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)，其核心是機(jī)會(huì)均等，而不是簡單的平均化和無差異化。促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是矯正中國發(fā)展失衡的需要，是對人類基本權(quán)利的保障。促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化有助于中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展，有助于消除貧困和實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。

　　國家“十二五”規(guī)劃將基本公共服務(wù)制度作為一項(xiàng)公共產(chǎn)品向全民提供，這是政府治理理念的重大轉(zhuǎn)變。黨的十八大和十八屆三中全會(huì)對實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)一步提出明確的要求。當(dāng)前亟需提高政府治理能力，推動(dòng)政府從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型，這是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的必由之路。為此，（1）以基本公共服務(wù)均等化引領(lǐng)政府職能轉(zhuǎn)變。要管好政府“閑不住的手”，將不應(yīng)由政府承擔(dān)的事務(wù)轉(zhuǎn)移出去，做到“政府的歸政府，市場的歸市場”，更好地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府在提供公共服務(wù)方面的主導(dǎo)作用。（2）建立健全基本公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)體系。根據(jù)“十二五”規(guī)劃對基本公共服務(wù)范圍的界定，制定完善全國及各省級(jí)層次的基本公共服務(wù)設(shè)施、設(shè)備、人員及日常運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)，并給予相應(yīng)的財(cái)力保障。（3）以基本公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向改革財(cái)政體制，實(shí)現(xiàn)財(cái)力與事權(quán)相匹配，在完善分稅制的基礎(chǔ)上盡快依法確定各級(jí)政府的事權(quán)責(zé)任，以均等化為旨向完善公共財(cái)政體制，從“激勵(lì)型”財(cái)政體制轉(zhuǎn)向“均等化”型財(cái)政體制；完善促進(jìn)基本公共服務(wù)能力均等化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。（4）完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的法律法規(guī)體系，盡快出臺(tái)《基本公共服務(wù)均等化法》及相關(guān)配套法律法規(guī)。

　　3.將黨和政府的工作重心轉(zhuǎn)移到社會(huì)建設(shè)上來

　　為積極推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，更好發(fā)揮政府在創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的作用，切實(shí)解決經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)建設(shè)“一條腿長、一條腿短”的問題，迫切需要將黨和政府的工作重心轉(zhuǎn)移到社會(huì)建設(shè)上來。這是建設(shè)服務(wù)型政府的戰(zhàn)略重點(diǎn)之一。

　　“社會(huì)”一般分為“大社會(huì)”、“中社會(huì)”和“小社會(huì)”。我國社會(huì)建設(shè)滯后不僅僅是“小社會(huì)”含義上的社會(huì)建設(shè)滯后，而是“中社會(huì)”含義上的社會(huì)建設(shè)滯后。因此，必須從“大社會(huì)”著眼，從“中社會(huì)”著手來謀劃和推進(jìn)社會(huì)建設(shè)。

　　所謂從“大社會(huì)”著眼，即站在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略高度來思考、謀劃社會(huì)建設(shè)。所謂從“中社會(huì)”著手，其主要內(nèi)容除了“小社會(huì)”含義的社會(huì)建設(shè)之外，還包括政治建設(shè)、文化建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)。（1）積極推進(jìn)政治建設(shè)。核心是發(fā)展社會(huì)主義民主政治，建設(shè)社會(huì)主義法治國家。通過積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政治體制改革，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。為此，應(yīng)把制度建設(shè)擺在突出位置，更加注重健全民主制度、豐富民主形式，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。在加強(qiáng)社會(huì)主義民主建設(shè)的同時(shí)，大力加強(qiáng)法治建設(shè)，進(jìn)一步增強(qiáng)全社會(huì)的法治觀念，在國家治理和社會(huì)管理中更加注重發(fā)揮法治的重要作用，維護(hù)國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由。參見黨的十八大報(bào)告第五部分。（2）積極推進(jìn)文化建設(shè)，重點(diǎn)是加強(qiáng)社會(huì)主義核心價(jià)值體系建設(shè)，全面提高公民的道德素質(zhì)和全民族的文明素質(zhì)，豐富人民精神文化生活，增強(qiáng)文化整體實(shí)力和競爭力。與此同時(shí)，還必須加強(qiáng)思想文化創(chuàng)新，在借鑒和吸收人類文明成果的基礎(chǔ)上，創(chuàng)建適應(yīng)我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要的新質(zhì)態(tài)的文化，并用這一文化塑造中華民族的現(xiàn)代人格，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化奠定思想文化基礎(chǔ)。（3）加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)。生態(tài)環(huán)境是人類社會(huì)賴以生存和發(fā)展的自然基礎(chǔ)。生態(tài)環(huán)境遭到破壞，人類的生存和發(fā)展就會(huì)陷入艱難的境地，人的健康、生活質(zhì)量的提高和可持續(xù)發(fā)展就會(huì)面臨巨大的壓力和挑戰(zhàn)。面對資源環(huán)境的嚴(yán)峻形勢，必須按照黨的十八大報(bào)告的要求，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，全面促進(jìn)資源節(jié)約，加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)力度，加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)。（4）以保障和改善民生為基礎(chǔ)，將社會(huì)建設(shè)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到維護(hù)社會(huì)公平正義上來。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，通過深化社會(huì)體制改革，加緊建設(shè)對保障社會(huì)公平正義具有重大作用的制度和建立以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會(huì)公平保障體系，努力營造公平的社會(huì)環(huán)境，保證人民平等參與、平等發(fā)展的權(quán)利。只有這樣，才能激發(fā)社會(huì)的活力和創(chuàng)造力，使社會(huì)活力和創(chuàng)造力成為市場活力的源頭活水。

　　4.推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化

　　建設(shè)服務(wù)型政府的另一戰(zhàn)略重點(diǎn)是推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化。政府治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，必然要求推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化。所謂政府治理現(xiàn)代化，即適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)的基本趨勢和要求，實(shí)現(xiàn)民主治理、分權(quán)治理、科學(xué)治理、依法治理的制度化、規(guī)范化、程序化。（1）推進(jìn)政府治理民主化。政府治理民主化是世界大潮流，是政府治理現(xiàn)代化的本質(zhì)特征，既包括協(xié)商民主，也包括選舉民主。協(xié)商民主是治事的民主，選舉民主是治權(quán)的民主。不能治好權(quán)，難以治好事。因此，必須從體制改革和機(jī)制創(chuàng)新上健全協(xié)商民主，做實(shí)選舉民主, 使人民真正當(dāng)家作主，使權(quán)力真正為民所用。中國通向民主治理之路是：頂層設(shè)計(jì)，科學(xué)規(guī)劃；改革體制，完善法治；變革文化，重塑人格；開展試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)；基層啟動(dòng)，逐級(jí)上移。（2）推進(jìn)政府治理分權(quán)化。政府治理分權(quán)化是政府治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和前提。合理分權(quán)能夠?yàn)槊裰髦卫泶罱▽拸V的平臺(tái)，能夠有效防止權(quán)力的過分集中和專斷，是把權(quán)力裝入制度籠子里的必要條件。為此，必須調(diào)整和優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)，在依法明確政府與市場、政府與社會(huì)的權(quán)力界線的基礎(chǔ)上，依法明確各級(jí)政府的職責(zé)權(quán)限，實(shí)現(xiàn)由高度集權(quán)管理向合理分權(quán)管理轉(zhuǎn)變。（3）推進(jìn)政府治理科學(xué)化。政府治理科學(xué)化，從本質(zhì)上來說，就是政府治理要遵循經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，防止和克服“長官意志”。為此，需要?jiǎng)?chuàng)造良好的環(huán)境和條件，改革相關(guān)的體制和機(jī)制，充分發(fā)揮智庫的作用，切實(shí)提高智庫的質(zhì)量和效能，暢通決策外腦與決策主腦的溝通渠道。（4）推進(jìn)政府治理法治化。政府治理法治化是政府治理現(xiàn)代化的重要保障，它要求政府嚴(yán)格依法履行職能，依法行使權(quán)力，依法規(guī)范行為，自覺接受違憲違法的審查監(jiān)督。如果政府出現(xiàn)違憲違法、侵權(quán)和不作為行為，政府及其相關(guān)人員必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。